PPP小心了,87号文引发真假PPP讨论,对照一下看看你的PPP项目是真是伪?(附案例)

整理：度川管理研究部

自ppp推行以来，关于伪ppp的话题不断。笔者注意到，去年12月上旬，财政部在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上便指出，ppp面临五大问题，未来财政部也将规范伪PPP项目。该月中旬，财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，向伪ppp开启部门治理之路。根据办法，财政监察办重点监察地方政府对融资平台公司注资行为、融资平台公司融资决策、融资平台公司抵质押融资、地方政府向融资平台公司提供担保行为。

那么ppp参与各方如何甄别真伪ppp项目呢？

笔者梳理相关文章认为，首要判断标准便是项目公共目性。PPP项目的首要特点是，以改善基础设施建设和公共服务供给为根本目的，在满足公共需求的前提下，依照使用者付费原则，由社会资本承担设计、建设、运营、维护等工作，兼顾私人资本的盈利性。

这从《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号）第一条规定中也可求得印证：“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”，即ppp一般拥有三大特征：

其次，私人资本界限分明。关于私人资本的定义与界定，在我国一直存在“中国特色”。笔者曾经在前述文章中分析ppp项目中国有资本热、民营资本冷中已经阐述，国外的“私”已经被我国扩大到“国有资本+民营资本”，即我国已将“私人部门”的概念扩大为“社会资本”。由于真正吸引到民营资本的项目签约率较低，国有企业和地方政府控制的金融公司成为参与PPP项目建设的重要力量。这意味着，基建相关债务只是从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上。地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”，最终私人部门被驱逐，这必将削减PPP 模式降杠杆的政策效果。

相关企业人士曾以地方融资平台举例认为，PPP项目是政府和社会资本间合作，这样做的好处是项目风险在政府和社会资本间合理分配共担；但若政府交易对手是当地的融资平台公司，即亲儿子，那这种风险共担是假的，儿子破产老子还得救。“如果这条底线(即本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于PPP模式中的社会资本)没有守住，那这种PPP项目做出来会成为一个笑话。”

第三，ppp项目中的风险与合作共担机制。PPP的基本内涵是“政企合作、伙伴关系、风险分担、收益共享”。而这些内涵的体现与落实，则有赖于PPP项目协议的具体条款与条件，有赖于其内在平衡、稳定和可执行性。PPP项目的任何一方，如果滥用其优势，并强加于项目协议（例如拒不承担其更有能力控制的风险、强求不切实际的补偿或调价机制、缺乏中立性的争议解决办法等），则极有可能对项目的合作基础造成侵蚀与伤害，使得项目掉进所谓的“优势陷阱”，最终无法自拔。

在实际操作中，地方政府往往用政府可行性补贴来包装明股实债的项目，即PPP项目的回报用项目运营收入加上政府可行性补贴，成为给投资人的固定回报。另外一种就是刻意的回购安排，地方政府借PPP模式骗来贷款，建好项目然后回购，让社会资本出局，让当地的融资平台公司来运营；或者是政府把运营责任暗中收回，一般在项目实施方案、合同中无法看到具体的表述，多数是政府只想融资建设，私下与潜在社会资本达成一致，即建设完成后即移交政府指定单位负责运营。

还有一项指标便是ppp的合作年限一般不低于10年，属于中长期投资。财政部曾在《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》中规定，对采用建设-移交(BT)方式的项目，不予受理其示范项目申请，这主要是因为BT项目属于短期合作，并不具备长期契约的许多特点。相关人士认为，长期合约背后的原理是PPP项目需要整合实现项目全生命周期管理最优化，从而使得公共产品提供的效率最大化。

附两大案例：
这两大案例主要从“加大政府方责任风险角度评判”，与上文中关于社会资本处于弱势方的表述互为参照，或许更可全面甄别伪ppp。

为此，度川管理研究部根据汪金敏老师的演讲内容，对真假PPP项目标准做了总结，供大家参考！