目前 PPP 项目在两评一案报告编制的合规性方面已有很大的进步,不论内容繁简、文字多寡,在格式和基本结构上都 不存在大的问题,但是另一个现象却大面积出现,尤其是同一家咨询机构编报的文件,出现的概率更大,那就是报告的雷同性。
北京中建政研集团综合管廊事业部总经理 宋志宏
PPP咨询所完成的两评一案其实就是项目能否用 PPP 模式操作的 PPP 可行性研究的过程结果,其中关系到物有所值和财政承受的诸多细节性工作都要通过设计合理的实施方案来实现,因项目的不同方案设置也各不相同。在这个过程中,咨询人员应在理解项目构成和其本身意义的基础上思考并推荐与项目高度结合的建设管理实施方式和特许期经营运行模式,前者的落脚点在于准确把握项目的风险点,在合理分配项目建设期风险的同时取得最高效而又最节约的项目建造和投资控制效果,使之与传统的政府采购方式比较具有物有所值的优点,后者则是要为项目设计最佳的、能赢利的运营模式,通过社会资本优秀的管理实现赢利以减轻政府财政支出负担。
而从咨询报告所获得的信息来看,咨询机构中能真正把项目彻底搞明白的人并不多,因此在对项目设计、采购、施工的管理方面拿不出令人信服的好方案,要么照搬项目可行性研究报告给出的意见,要么套用惯用方式,无法体现 PPP 模式下如何发挥社会资本优势这一重要命题,好的方案应该是既快、好、省,又能找到合适的社会资本方承担并予以实现。
在某智慧城市项目的 PPP 咨询报告中,关于设计风险分配,咨询机构按照惯用思路让政府承担,即由政府方负责完成各设计阶段的工作,包括施工图设计,工程施工则采用施工总承包方式,并且没有对固定资产投资占比达 50% 的智慧化装备的采购做出交代。这将为后续工程实施以及运营带来无穷后患。智慧城市的工程组合和完善化程度均处于发展初期,无论技术还是装备都不是很成熟,对待这样的工程项目必须考虑其技术供应商的技术专有性和持续的跟进服务需求,因此,适宜的项目建设管理实施方式应该首选 EPC ,而不能把设计、采购和施工人为分离,否则建设期的纷争就会没完没了,更不用说漫长的特许经营期,显然,这个结果不会物有所值。
在项目的运营服务方面,咨询机构挖掘项目收入途径的能力也显得捉襟见肘。如某高速公路项目,咨询报告在项目产出说明中,除了把可行性研究报告中关于项目的技术指标、未来交通量预测指标以及路桥收入、运营成本等数据逐一罗列外,对有关高速公路项目可能派生的功能性产出着墨很少,没有一个高速公路运营管理的总体概念,在突出强调高速公路收费管理以外,关于高速公路路政管理、交通安全管理、公路养护管理、监控通信管理、 绿化养护 管理、机电设备管理等既牵涉政府管理和行业管理又可以部分市场化经营的管理领域,运营方案大多没怎么提及,而在高速公路服务区经营和办公楼宇物业管理等完全可以市场化操作的项目上,运营方案中也很少有具说服力的建议和说明,而后者正是可以发挥社会资本经营能力并通过获取经营性收入以消减政府可行性缺口补助的重要举措。运营方案不完备甚至缺项,将直接影响使用者付费的测算精度,结果会加大政府可行性缺口的补差额度,增加政府的财政支出,考验政府的财政承受能力。
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