【分析】浅谈美国PPP模式

在美国，私营部门投资参与公共基础设施建设一直是个存在争议的话题。在上个世纪90年代，公共基础设施建设的私营化和政府放松管制被视为解决政府公共部门基础设施建设低效问题的灵丹妙药。然而诸如“加利福尼亚能源部门放松管制带来的危机”“私营化努力遭遇失败”等文章也常常见诸报端，担忧声音一直存在。在争论中，公私合营的合作模式在美国和世界其他地方逐渐发展应用起来。

当我们讨论PPP模式，我们到底在说什么?PPP模式实际上是一种中长期投资，其中包含政府公共部门和社会私营部门签订的契约或法律关系。在应用PPP模式的项目中，公共和私营部门之间在开发、建设、运营、所有权、筹集资金、提供服务中的一个或几个领域中开展合作。很多国家已经或正在努力通过立法保障PPP模式的合法地位，以便吸引更多私营部门参与到公共基础设施建设领域中来。在美国，PPP模式已经在很多领域广泛应用。

虽然PPP模式这个表述最近才出现在美国公共基础设施建设领域，但实际上，多年以来很多相关项目的建设资金来自于美国市政债券，又通过这样或那样的方式涉及到私营部门。超过75年的时间里，美国各级政府通过免税手段发行市政债券，用债券融资投资私营部门建设或运营公共服务类项目，项目涉及水利建设、垃圾处理、教育、医疗、低收入保障房建设等领域。

广义而言，PPP模式在美国并不是一个新生事物，很多公共设施建设项目都通过签订合约形式引入私营部门参与其中，已经符合PPP模式的定义。目前，PPP模式展现的新意在于，无论从项目建设、风险承担还是项目收益来说，私营部门正逐渐在这些项目中占据主导地位。

此外，特别之处还在于，从前这些项目的资金来源主要是政府部门承担风险的市政债券，PPP模式则将私营资本、银行投资等不同渠道的资金吸引到公共基础设施建设项目中来，需要从交易和融资结构、技术等角度考虑众多融资渠道问题。

美国近期一个PPP项目很好地展示了私营部门和各级政府和相关机构参与PPP模式的一些方式。在这个项目中，一家私营公司赢得了加利福尼亚SR125号公路的长期项目合同，合同规定，该公司负责公路的建设和维护，同时享有公路建成后一定时期内的过路费征收权。项目的建设资金来自私人银行和政府贷款。除了要负担公路的修建和维护费用之外，该公司还要把资产净值优先用于建立储备基金以保证贷款如期偿并在过路费收入不足以抵消运营资金时维持公路正常运营。在这个项目中，美国各级政府和相关机构通过各种方式参与其中。美国联邦政府通过一项交通运输项目名义与商业银行共同发放贷款。加州政府向私营公司出让公路的建设、维护和收入征收特许经营权，占据道路的主要所有权。工程项目所在县和当地一个政府背景协会利用消费税建立了基金。公路附近的一个城市贡献了部分公路建设用地，并和本地开发商合作，帮助项目征收更多土地。该项目的工程贷款通过工程收益来偿还，无需政府部门承担债务。在这个项目中，各级政府无需直接参与项目工程建设，也无需承担任何风险。

对于政府来说，PPP模式项目能够在不提高政府债务水平的情况下带来公共基础设施建设带来投资，同时，私营部门能够带来专业化的项目运营水平和效率，带来更高的工程质量和更少的开销。对于私营部门来说，PPP模式项目意味着之前无法涉足的公共基础设施建设领域的广阔商机。

（玛丽·罗斯·布鲁斯维茨  美国奥睿国际律师事务所合伙人）