新中国成立以来兴建了一大批水利工程，初步建立了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，在抗御水旱灾害、保障经济社会安全，促进工农业生产持续稳定发展等方面起到了重要作用。由于水利工程投资较大、财务收益较差，水利工程建设长期依赖政府投人。在积极争取中央政府财政预算投资后，仍有一定的资金缺口需地方政府自筹解决。受各地经济发展水平不平衡的影响，有些经济较落后的省份水利建设资金落实存在一定的难度，因此造成水利工程建设滞后。为推进经济结构战略性调整，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，国务院以国发〔2014]60号文下发了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，鼓励并引导社会资本参加重大工程建设。国家发改委、财政部、水利部联合发出通知，确定黑龙江奋斗水库等12个项目作为第一批国家层面的水利PPP试点。目前，水利工程引人社会资本尚处于探索阶段，地方政府对运作方式和融资方案的选择还没有形成统一认识。在此背景下，梳理水利建设融资渠道、分析各融资渠道特点、比较融资方案的优劣，不仅可帮助水利建设项目拓宽融资渠道，也可为地方政府引人社会资本决策时提供参考。
水利建设项目资金由资本金和债务资金构成，资本金是指项目投资中由投资者提供的资金，主要来源有财政资金、社会资金等；债务资金是指除资本金以外，需要从金融市场借人的资金，债务资金来源主要有信贷融资。
1.1 资本金
1.1.1 财政性资金
财政性资金是目前水利建设项目资金的主要来源，由中央财政和地方财政性资金组成，主要来源包括财政预算内基本建设资金和用于水利建设的水利建设基金。
1.1.2非财政性资金
（1）社会资本
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，社会资本包括符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
（2）PPP基金
中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金（简称PPP基金）是财政部联合中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国光大集团股份公司、交通银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国中信集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险（集团）公司等10家机构，共同发起设立的。基金总规模1800亿元，主要通过股权、债权、担保等方式，为纳人国民经济和社会发展规划、基础设施和公共服务领域专项规划以及党中央、国务院确定的其他重大项目中的PPP项目提供融资支持。
1.2 债务资金
债务资金主要由商业银行和政策性银行等提供的贷款。商业银行有中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行等，政策性银行有国家开发银行、中国农业发展银行等。
2引进社会资本参与建设和运营的投融资模式
2.1 PPP模式类别
PPP模式的结构形式非常灵活广泛，常见的由BOT、BOO、TOT、TBT等。
建设一运营一移交（Build-Operate-Transfer,BOT）是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20一30年。
建设一拥有一运营（Build-Own-Operate,BOO）由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
转让一运营一移交（Transfer-Operate-Transfer,TOT）是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式，合同期限一般为20}30年。
转让一建设一移交（Transfer-Build-Transfer,TBT）是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。政府通过招投标将运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人，投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始运营后，政府从项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。
2.2 PPP模式适应性分析
上述不同的PPP模式适用于不同类型的水利项目，对社会资本方的要求不尽相同，因此政府在选择与社会资本合作投资运营模式时，要充分考虑水利项目建设管理、运营管理需求、财务回报机制等特点选择合适的PPP模式。
BOT模式：BOT模式适用于新建项目，由社会资本方组建项目公司，承担项目建设期的建设及运营期的工程管理。对于一些投资规模大、专业性较强的水利枢纽工程及大型的引调水工程，宜选择经济实力雄厚、融资能力强、具有水利工程建筑安装企业资质的社会资本方，有利于提高工程建设质量、保障工程建设进度，提高工程管理水平。大型水利建设项目投资效益发挥的过程相对较长，项目公司获得特许经营期宜不少于30年。对于BOT模式，项目公司可通过水利项目使用者付费或当地政府给予的其他优惠条件（包括可行性缺口补贴、购买服务等）回收资金获得合理利润。由于水利工程运营前期的财务收益较差，随着供水量和水价的逐步落实，运营期中后期具有较好的财务现金流，因此适宜引进具有中长期战略投资考虑的社会资本。
BOO模式：BOO模式同样适用于新建项目，但特别要注意一点的是，BOO模式项目公司无需将项目所有权移交给政府，在项目公司的选取上要有所考虑。社会资本尽量选择项目属地政府所属的符合资质要求的本地国有企业。水利枢纽工程多为民生性公益性资源控制型项目，项目所有权宜掌握在政府，若“项目公司”由纯粹的民营资本组建，则BOO融资运营模式将使水利枢纽工程成为“公用事业私有化”，若“项目公司”由当地的国有大型企业融资组建，水利工程将成为国有企业的资产组成部分。由于项目公司可获得整个项目运营期内的现金流，投资回报稳定，在政府政策扶持条件下，具有增加吸引的社会资本额度的有利条件。
TOT模式：TOT模式适用于已建水利工程项目，项目公司无需参与建设。政府采取TOT模式进行水利项目运营，期望通过这种运营模式，盘活项目国有资产，提高工程管理水平与运营效率。因此，对项目公司的工程建设资质要求不高，但需要社会资本方投人设备更新改造和运营所需的流动资金，若经营改善，可具有较稳定的现金流，可以吸引较多的社会资本参与。
TBT模式：TBT模式适用于同时有已建和待建项目的工程组合，利用既有资产，开发新的建设项目。引进社会资本方参与待建项目建设，对社会资本的要求与BOT模式基本一致。TBT模式条件下，项目公司从BOT特许期一开始就可获得财务收人，未来稳定的现金流人使BOT项目公司的融资变得较为容易。
2.3 PPP模式下融资渠道特点分析
对于水利建设PPP项目，融资渠道有财政性资金、社会资本、贷款等，其中中央投资在中央审批立项阶段时明确了投资额度，其余部分由地方自筹解决。地方政府融资渠道有地方财政性资金、社会资本、PPP基金、商业银行贷款、政策性银行贷款。
财政性资金：资金来源为公共财政收人，作为水利建设项目公益性补助资金，资金成本一般为零。
社会资本：参考5年长期存款利率为2.75%，社会投资方财务内部收益率的下限不宜低于4.0%，考虑5年期国债利率4.67%以及现行5年期以上的长期贷款利率4.90%，社会投资方的财务内部收益率可高于贷款利率，参考一般供水企业平均资本金财务内部收益率可在5.0%-8.0%之间。
PPP基金：基金公司要求投资不超过资本金的10%，在项目公司中不控股，不参与项目公司管理，资本金财务内部收益率为6.0%-8.0%商业性银行贷款：一般情况下，水利工程在商业银行最长的贷款期不超过20年，现行5年期以上的长期贷款利率为4.90%政策性银行贷款：中长期贷款期限可达10-40年，贷款利率执行优惠利率。值得注意的是，政策性银行贷款往往由政府统借统还，一般企业难以申请。
3水利建设项目融资方案测算
3.1 融资方案测算条件
水利建设项目融资方案测算分析的重要边界条件有：水价、达产率、特许经营期、贷款偿还方式、施工期利润、政府补贴。
水价：首先分析供水区现状供用水情况及未来供求趋势，其次在参考现状水价及以往水价变化幅度的基础上，分析可承受水价。可承受水价按照水费支出能力指数法测算，距调查，居民水费支出能力指数为2%左右，工业水费支出能力指数在3%以下基本可以接受。
初期达产率：水利工程规模设计时是按照规划水平年供水区社会经济确定的，工程建成通水后，受水区需水量达到设计值需要一个逐渐增加的过程，因此需要考虑供水区社会经济发展情况确定初期达产率。
特许经营期：根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》要求，基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，不宜超过30年。
贷款偿还方式：目前商业银行贷款偿还方式主要有等额本金和等额本息两种。等额本息还款就是按照借款、利息、借款时间的多少计算出总共需要的还款额，然后每年按固定还款额要求偿还贷款及本金。等额本金还款是将本金每年等额偿还，然后根据剩余本金计算利息。
施工期利润：若项目引进的社会资本方是是水利工程建设的施工方，在计算社会投资方财务内部收益率时，要考虑其建设期的施工利润。
政府补贴：根据项目实际运营状态和地方政府财政能力确定是否进行政府补贴。
3.2 融资方案拟定
融资渠道的多元化使得融资方案可以有多种组合方式，为了使地方政府有针对性的选择融资渠道，本文重点拟定三种常用的融资渠道分析对融资成本的影响。
方案一：地方政府足额出资。当地政府在财政能力许可的条件下，尽可能完成政府应投人的出资额，降低运营期水价，使水价在使用者承受能力范围内，运营期采用使用者付费，水费收人满足社会资本收益要求。
方案二：地方政府使用PPP基金。当地政府财政压力较大，尽可能多的利用社会投资完成项目建设，当运营期水费收人不满足社会资本方投资收益要求时，政府给予项目公司合适的补贴。本文假定多吸引的社会投资方暂定为PPP基金公司。
方案三：地方政府使用政策银行优惠贷款。将第二种情况中多吸引的社会资本不采用PPP基金，而用政策性银行贷款来解决，即由政府向政策性银行申请利率优惠的贷款。
3.3 融资运营方案比选指标
对于融资运营方案比选，不仅要考虑项目建设期投资的可获得性，还要考虑运营期投资各方的投资收益风险。融资运营模式比选主要考虑吸引社会资金总额、地方政府出资额、运营期项目公司需补贴额度、融资成本因素。
4多元融资渠道资金对投融资方案影响分析
本文以海南省北门江流域天角潭水利枢纽工程为例，对不同融资渠道对项目融资运营方案影响进行分析。
4.1 工程简介
天角潭水利枢纽位于北门江干流，地处海南省檐州市境内，工程任务以城镇供水、农业灌溉为主，兼顾发电。水库建成后，有效改善流域供水和灌溉条件，解决洋浦经济开发区供水不足和单一水源问题，每年可向洋浦经济开发区和东成中和镇供水量8025万m3;农业灌溉充分利用已有天角潭灌区渠道设计灌溉面积11.42万亩，农业灌溉总供水量6497万m3。同时，发电任务在隧洞出口设电站二处，总装机容量5000kW。可加快流域水能资源开发，向海南电网提供清洁水源。
本工程静态总投资437328万元，农业灌溉供水水价为0.15元/m3、城镇生活供水水价为1.4元/m3，水力发电0.38元/kW·h，测算资本金为407721万元，贷款额为29607万元，建设期利息3410万元，总投资440738万元。
4.2 投融资模式选择
天角潭水利枢纽作为一个新建的大型水利工程项目，目前海南省意向引进某国有集团公司作为社会资本方。根据其自身的特点，PPP融资运营模式重点选择BOT模式进行研究。
BOT模式，海南省政府委托海南省水务厅（或其指定机构）作为项目发起人和实施机构，负责项目组织实施。项目实施机构通过公开招标选择社会资本方，社会资本方组建“项目公司”。项目实施机构与“项目公司”签订PPP合同，授予“项目公司”特许经营权。项目公司按国家现行的法律法规以及有关规定、规范在政府部门监管下负责工程建设、运营与维护。特许经营期满后，社会投资方无偿将项目移交给实施机构。
4.3 融资方案测算成果
天角潭水利枢纽工程静态总投资437328万元，资本金为407721万元，贷款额为29607万元，假定由中央政府补助工程资本金的2/3，即271814万元，其余由海南省地方政府自筹。
在《可行性研究报告》推荐水价和贷款方案的条件下，设定特许经营期30年，拟定社会投资方财务内部收益率为6.0%，测算三种融资运营方案进行比较。
从表1可以看出，社会投资内部收益率为6%时，方案一地方政府政府出资82507万元，利用社会资本53400万元，城镇生活供水水价为1.4元/m3。
方案二：地方政府出资46907万元，利用社会资本89000万元，其中PPP基金35600万元，运营期内需每年政府可行性缺口补贴3135万元，如果政府不对其进行补贴，水价需抬高到1.952元/m3，才能满足社会资本内部收益率要求。
方案三：地方政府出资46907万元，利用社会资本89000万元，其中政策性贷款35600万元，若利用基准利率的贷款，政府需每年进行可行性缺口补贴2553万元，如果政府财政还款有压力，不补贴的情况下，供水水价需抬高到1.718元/m3。若政府利用有优惠利率的贷款，政府需每年进行可行性缺口补贴2386万元，如果政府财政不补贴的情况下，水价需抬高到1.697元/m3。说明政府应使用融资成本低的资金有利。
4.4 融资方案比较
从三个融资方案的计算结果看，方案一利用的社会资本最少，方案二和方案三利用的社会资本额多。从海南省政府出资额来说，方案一较多，方案二、方案三较少。从项目运营期需政府补贴或还款压力来说，方案一无需政府补贴，方案二最多；若不用政府财政补贴或还款，则需抬高供水水价才能满足社会资本内部收益率要求，方案二的水价需抬高最多，而水价越高，受水区对水价的接受能力越低。从融资成本来说，方案一的融资成本最低，方案二最高。
综上，方案一利用社会资本最少，但是运营期对当地财政压力最轻。方案二利用社会资本较多，但运营期压力最大，需政府可行性缺口补贴最多。
方案三可以尽可能多的吸引社会资本，同时减低当地政府财政出资压力。若当地政府财政资金充足，推荐方案一，若当地政府财政资金有压力，推荐方案三。
5结论
水利建设项目在引人社会资本时应根据项目和企业的特点，选择合适的PPP运作模式，在多元融资渠道下，本着融资成本尽可能低、融资额度尽可能大的原则选择合适的融资渠道。分析表明，天角潭水利枢纽工程适用于BOT模式，三种融资方案中，使用政策性贷款可以尽可能多的吸引社会资本，同时减低当地政府财政支付压力。（本文转载自《水利规划与设计》，作者为安徽省水利部淮委水利科学研究院张梦然）
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