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福建省龙岩市财政局 廖金卫
摘要：PPP模式下，通过政府和社会资本的合作，让社会资本参与到公共基础设施建设中。PPP模式实现了项目利益的共享、风险的分担，从而整体降低了项目成本。同时，通过引入社会资本增加了基础设施建设的资金来源，社会资本专业的技术及丰富的管理经验亦提高了基础设施或公共服务的品质。本文通过总结PPP运作的经验与案例，归纳出PPP融资行为存在的问题及原因，并就如何规范PPP融资行为提出政策建议。
一、引言
PPP模式是指政府通过招标等公开、竞争性手段，选择具有项目投资及经营管理经验的社会资本，通过双方平等协商的方式，明确双方的权利及职责。由社会资本提供公共服务或参与基础设施建设，政府则根据公共服务或基础设施建设质量及水平向社会资本支付一定对价。PPP模式实质上是政府部门对私人部门公共服务或产品的长期采购，政府在此过程中扮演着择优选择公共服务提供者及监督私人部门的角色，从而保障公共服务的品质。
根据据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。委托运营及管理合同模式的主要目的并非融资，而是通过引进私人部门的先进技术和管理经验，提高公共服务的效率及质量。建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）是最常见的PPP模式，TOT与ROT目的是为存量项目融资，BOT主要用于新建项目，且涵盖了项目的整个生命周期。在BOO模式中，社会资本负责工程的设计、建设、运营、维护等工作，政府部门定期向企业支付使用费用，以获取设备及软件系统的使用权。
PPP融资方式主要可分为权益资金、夹层资金（主要形式有可转换债券、可赎回优先股及含转股权的次级债等）及债务资金，参与PPP项目融资的金融机构可分为商业银行、政策性金融机构及非银行金融机构三大类。各类金融机构提供的融资渠道方式多样，具体如下表所示：
金融机构 | 融资渠道 | 融资优势 | 融资劣势 |
商业银行 | 信贷业务：传统企业贷款、项目融资贷款与银团贷款；投行业务：投资产业基金、债券承销；理财业务 | 业务模式较成熟，业务操作较简单；借款条件较灵活 | 企业贷款有最低资本金要求；项目缺乏抵押、担保条件；由于项目融资与传统商业银行经营理念存在矛盾，商业银行参与项目融资贷款的积极性不高 |
政策性金融机构 | 政策性产业贷款、项目股权 | 批发性融资，成本较低；融资期限长，最长可达30年；权益融资、夹层融资和债务融资全覆盖，服务手段丰富 | 项目须符合国家产业政策；申请手续较复杂 |
非银行金融机构 | 信托公司的股权投资、证券公司的并购重组、债券承销、资产证券化、保险公司的资产支持计划、另类投资等 | 资金来源稳定、资金量大、期限长、成本较低 | 股票上市要求高、操作周期长；债券市场欠发达，债券规模不大 |
二、PPP融资行为存在的问题及原因
（一）政府PPP管理理念落后，存在“重融资、轻管理”的现象
PPP最重要的功能之一是通过引入私人部门先进技术和管理经验，提高公共服务和公共产品的供给效率。现实中，部分政府部门的PPP项目停留在融资层面，将PPP融资作为短期内甩掉债务包袱的手段，不仅没能提升项目的经营效率，反而隐藏了政府的债务风险。同时，由于PPP模式操作程序较复杂，且周期较长，地方政府因单纯追求PPP的融资功能，而没有注意培养PPP所需的专业能力。
（二）部分PPP融资行为存在资金期限错配
因基础设施建设周期长、资金需求量大，需要大量的长期资金匹配。然而，现实中由于社会资本普遍偏好短期收益，长期资金的供给相对不足。银行贷款作为PPP融资的主要渠道，其融资期限较短、融资成本较高，难以满足PPP项目对长期低成本资金的需求。保险基金、社保基金、养老基金等受政策影响，该类基金参与PPP项目的积极性亦不高。因此，实践中难以实现PPP项目期限与资金期限的匹配，项目公司财务风险较大。
（三）项目融资渠道窄，融资来源以公共部门资金为主
该类现象具体体现为：一是，资金来源过度依赖银行贷款。在我国东、中、西部地区的PPP项目实践中，贷款运用比例普遍偏高，分别为83.4%、70.1%、60.3%，而基金、债券、股票、信托及其他融资工具的运用则较少；二是，资金来源以公共资金，社会资金参与度不高，且形式单一。PPP产业基金、开发性金融机构及政策性银行是PPP融资的主要来源，而PPP产业基金多由政府投资组建。因此，可见PPP项目融资来源主要来自公共部门。同时，由于传统金融机构的资金成本较高，因此对项目收益率要求较高，因此参与PPP项目的积极性不够高；三是，PPP引导基金存在政企不分、项目投资风险过度集中于政府部门等问题。
（四）项目融资难度大、成本高
一是，社会资本获取贷款难度大。由于商业银行普遍强调抵押与担保措施，再加上项目融资贷款无追索权，这使得社会资本申请项目融资贷款的难度较大；二是，社会资本的担保体系不完善，融资成本高。社会资本受其规模小、资信低、抵押资产不足、财务不规范等影响，使得银行贷款审批难度较大，加上项目资金需求量大，担保公司担保能力有限，也使得社会资本项目融资困难重重。
（五）PPP运行机制有待健全，交易成本高
一是，项目识别阶段。由于对公共服务需求的评估不够科学，且存在“政绩需求”高于“公共需求”的倾向，造成项目选择的不科学。二是，项目准备阶段存在项目审批多头监管的问题，降低项目运作效率。三是，项目采购阶段，招标的公平性及透明性需要进一步提高。由于司法体制的不完善，存在合谋串标等“寻租”空间。
三、规范PPP融资行为的政策建议
（一）加快PPP相关配套制度的建设，规范PPP的运作与推广
通过完善PPP相关法律法规，明确PPP模式中政府与私人部门的权利与义务关系、项目的评估与认证、合约的履行及调整、行政审批的程序等重大事项，化解社会资本对合同执行的顾虑。一是，强化相关法律对具体问题的限制，提高相关规章制度的可操作性。如颁布合理规范的市场准入法律，提高PPP项目的竞争性，减少项目的交易成本。二是，将PPP项目的支付承诺及责任纳入政府部门的中长期预算，从而为项目费用的支付提供制度保障。现实情况中存在地方政府拖欠费用甚至不支付费用的情况，对私人部门参与PPP融资的积极性构成较大影响。因此，有必要规范政府部门的PPP融资行为，提高政府信用及可信度。
建立科学、合理的公共产品和服务定价机制，明确社会资本参与PPP融资项目的投资回报率。加快公共产品及服务价格的改革步伐，构建科学合理的产品服务定价机制。制定关于PPP项目运营收费、补贴及其他财政补贴的定价机制，并基于成本涨跌的调价理念，按照当前物价水平、项目成本的变化及时进行价格的调整，充分保障社会资本参与PPP项目的投资回报率，提高私人部门参与PPP项目的积极性。
（二）优化PPP融资环境，拓宽PPP融资渠道
完善项目贷款制度，推动项目贷款业务的广泛开展。一是，完善项目贷款制度的相关条例，从项目的政治风险、技术风险、原材料风险、项目完工风险、运营风险、销售风险等各方面进行综合分析与评价。二是，以开发性金融推动项目融资在我国的发展。开发性金融作为联系政府和市场的桥梁与枢纽，依托国家信用培育项目融资的信用和金融市场秩序，并主动构筑项目融资信用结构和信用风险分担机制。
成立民间资本的担保组织机构。由于PPP融资规模巨大，且当前融资以银行贷款为主，商业银行传统经营理念要求借款人提供相应的资产抵押及担保措施。因此，有必要成立专门为社会资本提供担保的服务组织机构，从而缓解私人部门参与PPP项目贷款融资与商业银行传统经营理念的矛盾。
完善我国金融体系建设，提升项目融资渠道的多样性。一是，加快我国债券市场建设，不断扩大债券市场规模，逐渐丰富债券种类。发挥债券市场融资规模大、融资期限长、融资成本低等融资优势。二是，积极探索养老基金、社保基金等长期资金进入PPP项目的运作模式，从而为PPP项目提供期限较为搭配的长期资金。三是，优化商业银行部门PPP融资审批程序，适当调整当前较保守的授信理念，对PPP融资进行适当的贷款支持。
（三）规范PPP运作机制，降低PPP交易成本
建立PPP融资制度规范，明确PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等过程中各方的权利及义务、审批权限及流程。一是，建立PPP项目的可行性及成本效益分析机制，成立项目立项专家评审小组，采用科学的评估方法对项目进行可行性及成本-收益分析。二是，进一步完善PPP项目的招标流程及制度，进一步提高PPP项目的竞争性及透明性，坚决杜绝合谋串标、贪污腐败现象。
（四）转变政府职能，强化政府对PPP项目的总体规划、政策引导及项目监督职能
发挥政府在PPP融资过程中对项目的整体规划、政策制定、项目监督职能。一是，强化对项目建设的整体规划。坚持以法律法规、规章制度为依据进行PPP项目的建设整体规划，保障合作过程中各方的基本利益。二是，加强对基础设施建设的投资、建设、运营等环节的监督作用，促进PPP融资的市场化进程。优化项目参与各方的决策机制，协调参与各方的利益。三是，根据基础设施的类别，分别采取不同的补贴措施，积极引导社会资本进入基础建设领域。对于社会服务类建设项目，需要对社会资本进行一定财政补贴，保障社会资本的合理收益。
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