化解PPP项目融资难题

（一）项目识别阶段不规范——融资风险高

PPP项目识别阶段包括项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证四个步骤。这四个步骤按PPP操作流程前后衔接，任何一个步骤操作不当，都会加大项目风险。项目发起分为政府发起和社会资本发起，不管由谁发起最终都要由财政部会同行业主管部门对项目进行筛选，然后根据发起方提供的材料进行物有所值评价，最后根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。但是，由于各地对PPP项目缺乏统一的执行标准，加之缺乏专业的PPP人才，主要靠咨询机构出具的实施方案，项目操作不规范、评估偏差大，极大的影响了项目的落地率，金融机构很难参与进来。

（二）金融体系不健全——融资代价大

随着市场经济的发展和金融改革的深化，我国的金融组织体系已渐趋完善，但由于PPP项目投资大、收益低、风险高、发起人只承担有限追索权等特征，使其有别于传统的企业融资，目前的金融体系对PPP项目来说存在不相匹配的地方，无法满足PPP项目的融资需求问题。具体表现在：一是项目设计与融资规划脱节。PPP项目周期一般为10—30年，投资回收慢，项目所需要的中长期融资来源不多，如果对项目设计和融资规划不到位，对影响融资的相关因素预测不准，势必造成项目的进度与资金供应链脱节；二是金融机构参与度不高。基于PPP项目自身的特点，加之相应的融资支持政策欠缺，可以并愿意为PPP项目提供融资支持的金融机构并不多；三是债券市场不发达，融资手段单一。目前的融资主要以银行贷款为主，虽然在《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作项目资产证券化相关工作的通知》中提出了以资产证券的形式破解融资难题，但通知中明确要求项目须成功运营两年以上，项目公司方能申请资产证券化，此项规定对许多项目公司来说仍然是比较苛刻的；四是投资退出机制不健全，远不能满足投资者适时退出的要求。以上任何一种因素都有可能导致PPP项目资金链的断裂，二次融资的希望微乎其微。

（三）投资规模大——融资压力大

据PPP信息统计数据库显示，截至6月末，495个落地的国家示范项目包括283个独家社会资本项目和212个联合体项目，签约社会资本共785家，包括民营独资159家、民营控股132家、港澳台21家、外商15家、国有独资247家、国有控股189家，另外还有类型不易辨别的其他22家。民营企业（含民营独资和民营控股）291家，占比37.1%（如图3-5-1），比上月末统计结果高0.9个百分点，比去年末统计结果低1.9个百分点，比去年同期统计结果高5.1个百分点。从以上统计的数据不难看出，国有独资、国有控股占了1/2之多。国有独资、国有控股类企业受制于体制机制及相关管理规范的限制，具有“管控模式僵化”、“反应迟钝”、“官本位”等计划经济的弊端，难以适应市场经济的瞬息变化，而且不可避免的有些国有类的企业在绩效考核及转移债务的驱动下参与到PPP项目中来，将原有的地方债务变成企业债，经表外处理，让债务由明变暗，然后通过PPP项目进行项目融资，一旦违约必然增加国家的金融风险。另外，从操作模式来看，一般由央企到地方成立平台公司，由其以几亿元的启动资金来进行几十亿甚至上百亿的项目融资，这个比例对于金融机构而言，显然是达不到其规定的最低资本金的比例要求。规避风险是金融机构的天性所在，在风险没在其管控的范围之内，断不会贸然放贷，这样必然带来融资难题。

从以上数据同样可以看出民营企业占比与去年统计结果相比未增反减。造成此现象的原因固然与项目本身的风险及民企抗风险能力分不开，但最重要的是项目巨大的投资体量带来的融资筹措压力则是阻碍其参与到项目中来的主要原因。PPP项目资本金比例据最新文件要求可为总投资20%，但银行从风险控制的角度权衡往往规定了较高的比例。PPP项目动辄上亿，甚至上百亿，即便20%的资本金比例对于社会资本方来说压力仍然是巨大的。

（一）加大风控力度——减少投融资方的后顾之忧

1、严格筛选入库项目

为了确保入库项目质量，减少投融资风险，要明确PPP项目的入库标准，为此，各级财政部门应优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作的项目，充分做好项目的储备工作，明确项目开发及实施计划，确保项目有序推进。

2、建立PPP专业服务中心

PPP模式在我国的发展尚不成熟，财政部与国家发改委可协商确定在各地建立专门的PPP服务中心，规范专业化人才及机构的资质要求，培养具备法律、财税、经济管理等方面的复合型人才对项目提供全生命周期的专业服务。在项目的前期，针对项目的不同情况有针对性的进行市场测试、物有所值评价、财政承受能力论证、项目方案设计、融资规划等，尽可能降低或减少项目的风险，加大政府方和社会资本方对项目的风控力度，解除或减少投融资方的后顾之忧。

（二）多元举措——优化融资环境

PPP融资分为资本金融资和项目融资，资本金融资由项目的发起人负责，项目融资据财金113号文的规定由项目公司或社会资本负责。PPP项目不论是由政府发起还是由社会资本发起，社会资本的融资压力都是巨大的，面对巨大的投资体量，社会资本方必须在现有法规政策的指引下，多措并举积极拓宽融资渠道，优化融资环境。

1、加强项目与金融机构的对接               

PPP项目融资方式有股权融资和债权融资，但不管哪种方式在项目的发起、建设、运营甚至是整个生命周期均离不开金融机构的鼎力支持，金融机构的参与度及支持度对项目的成败具有举足轻重的作用。因此，在项目的发起前就很有必要让金融机构介入。财政部即可以推介会的形式向商业银行、基金等金融机构开展融资活动，还可以在PPP信息平台发布重点领域投融资需求信息并将其推送给相关的金融机构、融资租赁公司、股权投资机构，以此创造更多的融资接洽的机会，设计合理的融资方案、交易结构及合作方式，加强项目与金融机构有效的对接。入库项目位居前三名之列的山东省就有这方面的成功案例。

2、设计合理的融资模式

PPP项目融资涉及多方主体，如项目公司、社会资本方、金融机构等，在设计融资模式时要充分考虑到各方诉求，力求达到各方的利益平衡。并根据项目的不同特点、收益回报机制、成本要求等，设计合理的融资模式。

3、构建合理的退出机制

项目设计与融资规划脱节的根本原因在于资本退出不自由，资金的沉淀必然导致风险的积累，为实现项目进度与融资规划更好的对接，可以根据PPP项目不同阶段的资金需求和风险情况，构建保险、基金、银行等金融机构的合作机制，使不同来源的资本有效对接，实现资本自由进入及退出。

4、创建完善的担保机制

PPP项目的融资方式目前来看主要是信贷融资，依据《商业银行法》的相关规定，借款需要提供相应的担保，除了考察借款人经营能力和偿债能力外，还需要考察担保人的偿债能力。在PPP项目中， 项目融资的担保人主要有：项目公司的股东、利益相关者及商业担保机构， 社会资本方的合作对象——政府，明文规定排除在担保人之外。首先，应充分发挥以上三类担保人的作用，特别是由政府设立的担保基金等专门担保机构。其次，创新担保模式。如收费权、合同收益权、保险权益转让等新兴抵押物融资。此外，根据联合国发布的《私人融资基础设施项目法律指南》还可以寻求国际担保机构的担保，以此规避政治风险。

（三）创新融资工具——提供综合化金融服务

为了推广PPP项目，扩大投融资，国家各部委发布了相关的政策，如在87号文中提出，设立PPP项目担保基金，发挥PPP项目基金引导作用，引导开发PPP项目保险产品，开展PPP项目资产证券化试点等融资工具。为此，可依据PPP项目特征、客户需求细化融资工具的配置，制定契合项目需求的融资方案，放宽融资来源，如引入保险、信托、基金、资产证券化，创新融资担保模式等，以利于更好的服务于项目建设、运营、维护等全过程。

化解PPP融资难题，仅仅通过制度政策的支持是远远不够的，必须根据目前的融资现状及存在的问题，从市场着眼，从机制入手，在政府的督导下来解决这一难题。