潘萍
江帆
所谓PPP项目的宏观层面风险，是指来源于国家、社会、自然环境方面不可控制的外生风险。这些风险的影响范围宽泛、作用时间往往存续于项目全生命周期始终，并构成了PPP项目运作的宏观外部现实环境。具体而言，引发PPP项目宏观层面风险的事件类型主要包括：政府稳定性风险、政治决策风险、法律/政策变更风险、经济形势变化风险、公众反对风险、不可抗力风险。
一、政府稳定性风险
在现代民主政治体制中，政府选举换届与组织人事变化将会影响到PPP长期合作关系中政府方内部组成的稳定性，进而PPP项目的流程推进与运营稳定也可能基于由之产生的政策动向转变或决策意志变化而受到某种程度的干扰。特别是在两党及多党执政的国家，一旦作为执政党之抽象“反对派”的在野党通过大选组建新届政府，则既往政府的某些施政重点就可能成为首选的“改革”重点，从而使PPP项目流程的推进出现谈判障碍，甚至面临被终止、撤销的风险。例如前述的印度大博电厂项目推进过程中，遭遇到印度人民党通过大选击败长期执政的国大党，但又因其未能掌控议会中的多数席位而最终由人民党联盟组建新届政府的政局动荡。其后，曾产生取消项目意向的新届政府虽最终基于该项目的特殊性而批准了合作协议，但却使项目一直拖延至95年才开工建设，由此不仅错过了90年代初亚洲各国经济迅速发展的最佳建设时期，而且也无以避免地受到了97年亚洲金融危机爆发所造成的，包括建造成本上涨、国内经济政策变动等多方不利因素的影响，一直延迟到99年才部分投产运营。而此时，基于建造成本的增加与汇率的大幅上升，大博电厂的销售电价已经两倍高于其他来源电力，并使得负责购电的马邦电力局迅速限于破产境地。由此，政府违约实属客观无奈，项目失败是为必然结局。再如前述的爱尔兰“共用场地”医院项目，亦是因为2011年2月爱尔兰中左政团工党通过普选成为执政党，新政府随即改变了政治态度风向，以私人部门未能按时完成融资安排任务为由，而彻底取消了这一谈判耗时已经58个月、各方耗资已达数千万欧元的项目。而在中国，前述的长春汇津污水处理厂项目出现法律纠纷的直接导火索也来自于2002年长春市政府的换届改选——新届政府废止了《长春汇津污水处理专营管理办法》，长春市排水公司全面停止付费。
二、政治决策风险
PPP并非万能的灵方，高风险的基本特性需要政府在决策适用之前必须经过严密的可行性研究，科学的物有所值评价与客观的财政承受能力分析。在缺乏长远发展规划，缺乏对PPP复杂结构的深刻理解的情况下，政府如若纯凭主观臆想或一味放大某一方面的政治诉求而决意强行适用PPP模式，便会形成足以决定项目运作成败的巨大风险隐患。例如，前述的印度大博电厂项目中，缺乏经验的马邦政府受到印度政府加速推进能源系统领域“市场化”改革浪潮的影响，不仅既未充分研究项目的可行性问题，也未仔细考虑高额固定回报条件下的购电资金具体来源，而在盲目乐观判断未来经济发展趋势的基础上，一味从吸引外资的目的出发，与安然公司签署了一份将全部市场风险与汇率风险归于自身的合作协议，由此不仅直接导致项目合作失去客观的可能基础，同时也因为政府方的必然违约而使印度政府吸引外资的努力遭遇沉重挫折。再如前述的国家体育场项目中，同样也存在着PPP模式适用决策是否恰当的疑问。因为基于该项目在中信联合体负责运营不到一年的时间内出现巨额亏损，但通过股份改造由政府接管运营后便能迅速实现财务收益平衡的事实，北京市政府便不可否认该项目的PPP模式运作决策存在着某种程度的失误，即当初并没有充分考虑到对于一个公益性突出，且承载着国家政治形象功能的国家体育场项目而言，PPP模式重视商业利润与市场逻辑的交易特征必然会使项目在运营阶段存在着更为尖锐的“公私”利益冲突，因而在实质上更加适合于采用传统的政府投资建设模式。
三、法律/政策变更风险
在法治政府、法治市场与法治经济的宏观法治国家背景下，法律/政策不仅是PPP项目存在的合法性来源基础，同时也是PPP公私合作过程顺利、项目运作效能稳定的必要保障。而作为国家意志、政府理性的主观构造，不管是强调“稳定性”的法律，还是注重“灵活性”的政策，必将伴随着客观实践的综合发展而呈现出程度不同的“变化性”特征。因此，在PPP长达数十年的全生命周期内，公私合作关系的某些基础性要素极可能随着法律的变化与政策的调整而出现有效性障碍甚或合法性危机，并或为直接、或为间接地导致项目运行出现阻滞、中止乃至最终失败的风险。例如，前述的爱尔兰“共用场地”医院项目最终被取消，最为直接的原因就是爱尔兰的新界政府改变了原有的医疗发展政策；21世纪前后中国许多外商投资的BOT项目出现了重新谈判或政府回购，也是因为国务院连续出台了系列有关清理、整顿含有保证外方投资固定回报项目的政策；中国高速公路领域内许多公私合作项目的特许经营收费期在04年后普遍调整缩短至30或25年内，亦是基于该年出台施行的《市政公用事业特许经营管理办法》与《收费公路管理条例》分别规定了“特许经营期限最长不得超过30年”；“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年”。
四、经济形势变化风险
PPP各种机制的良性运转都必须以项目公司持续稳定的现金流入与平衡有序的财务收支为基础，因而极其依赖于宏观经济环境的稳定良好发展。长期的合作过程中如若遭遇周期性的经济形势大幅变化，便会因为随之而来的诸如通货膨胀、汇率浮动、成本上涨以及保护主义、税收调整等事件而影响到项目运营的可持续。
具体而言，基于经济形势变化而产生的风险主要包括：
（1）通货膨胀风险，即因物价普遍上涨与货币购买能力下降而导致的生产设备、原材料及人力成本等支出增加；
（2）汇率风险，即以外汇作为结算货币的兑付因汇率变化而产生的实际支付扩大；
（3）利率风险，即市场化的银行利率发生变动后形成的项目融资成本增长与融资难度增加。
这些风险要素均可能影响项目产出的单位成本，进而影响到项目运营的总成本。特别是在各风险因素相互传导并累积叠加的经济危机时期，PPP项目公司的现金流转与财务状况均会面临巨大压力，并可能最终因之导致项目运营的无以维续。例如，前述印度大博电厂项目在99年投产运营时，以美元结算的售电价格所以会接近于当时印度其他来源渠道电价的两倍，便是因为97年亚洲金融危机的爆发一方面造成了项目工期的拖延与成本的增加，另一方面则使卢比兑美元的汇率迅速贬值40%以上。而到2000年，随着世界能源价格的普遍上涨，大博电厂的售电价格进一步扩大为其他来源电价的四倍，由此导致了原本诚意履行担保责任的印度政府最终不得不放弃维持合作的所有努力。同样的，2007年的美国次贷危机，2008年的世界金融危机、2009年的欧洲债务危机也都使许多国家的PPP项目运作遭遇沉重打击。大批项目合作陷入困境，甚至出现了被中止、被撤销的结局，合作各方损失巨大。
五、公众反对风险
PPP项目的存在价值与运作目标是通过政府与社会资本的伙伴关系合作向社会公众提供长期、稳定、优质、高效的公共服务。而作为项目产出终端的服务对象与产品消费者，社会公众对PPP项目负面意见的形成或许是源自群体非理性的概括抽象反对，或许是基于消费使用后的性价评估不满，但无论何种原因所致的公众抵制情绪与反对行动都将使PPP模式的决策适用与运作成败受到重大的影响。例如，在美国，基础设施建设领域内PPP模式推广的最大障碍即来自于包括民众、政府雇员公会及政府本身在内的各方反对：美国民众普遍认为，政府将由其负责提供的服务交给私人部门承担是政府推卸公共责任的表现，且在政府将基础设施使用权转移至私人部门的过程中极易滋生腐败；美国政府雇员公会则认为，将公共服务交由私人部门提供的PPP模式将会大量削减政府雇员的工作机会；各级政府则担心，本地选民通过PPP信息公开渠道得知私人部门从某一项目中获取了大额利润后，将会产生对政府的不信任情绪，进而“用脚投票”。因此，在美国，大量的“棕地”类PPP项目[1]都很难获得民意的支持并面临着较大的政治阻力。而在中国，许多涉及环保问题的PPP项目也面临着“邻避效应”的影响与公众反对的压力。例如，由天津市政府与泰达股份有限公司合作建设，污染指标达欧盟级别标准的天津双港垃圾焚烧发电厂项目所以出现政府回购，并重新规划选址搬迁的主要原因之一，便是因为项目所在地的群众受到有关“垃圾焚烧产生的二噁英气体含有致癌因素”消息的影响而产生恐慌情绪，不断上访、投诉乃至引发群体性事件不断。除此之外，一些使用者付费项目则因为产品质量不合格、价格上涨过快等问题而引起公众广泛的抵制情绪。例如2008年，青岛威立雅污水处理厂竟然直接将污水处理回用水管接到自来水供水管道；2014年，兰州威立雅水务集团出厂的自来水被查出苯含量严重超标；天津水务市场自1997年威立雅集团获得第一个项目起，10年内水价上涨近5倍。
六、不可抗力风险
不可抗力风险具有极其鲜明的三重特征：一是风险发生的“出乎意料”，二是风险控制的“无能为力”，三是风险损失的“无法回避”。在多数情况下，不可抗力风险大多来自于自然环境的方面，外观表现通常为地震、风暴、洪水等各类自然灾害或事故等。例如，前述的广深港高铁香港段项目的工程建设期间，元朗地区的工地曾遭遇200年一遇的特大暴雨，一些大型的精密钻挖机因泥石流的冲击而严重损坏，导致项目的工程推进受到阻碍。除此之外，不可抗力风险还可能来自社会环境的方面，如国有化/征用、国家战争、地区冲突、国际禁运、瘟疾爆发等。这类风险事件或情况也如同自然灾害或事故一般，既无法在合同签署前予以合理分配，也无法由合作某方加以防范或控制，实际发生之时各方均无法回避或克服。如2003年江苏某外商投资的污水处理厂项目在重新谈判期间适逢“非典”爆发，政府基于公共卫生安全的考虑提出外商难以达到的更高技术标准，从而导致谈判中断、政府回购、外资撤离。再如，1995年由原国家计委批准立项并出具安慰信的湖南某电厂项目，中标人为具备丰富国际电力投资经验的西方某跨国能源公司，融资计划的放贷人包括由两家欧洲商业银行和一家日本商业银行组成的国际商业银团、亚洲开发银行、欧洲某国政府的出口信贷机构与国内某商业银行，并顺利地就项目的融资安排、风险分担、燃料供应、电量发售、综合电价等关键问题达成了共识。但在合作各方均以极大诚意推动项目进展的过程中，1999年3月，以美国为首的北约国家轰炸中国驻南斯拉夫大使馆，野蛮侵犯中国主权，造成国际政治形势突变，国内民族主义高涨。在如此严峻的政治形势下，项目公司的融资计划安排实际已成“废纸”与“空谈”，不仅任何国际银团或金融机构都不会冒着巨大的政治风险继续支持该项目，同时中国的银行也不可能在民情沸腾的情势下给予预先承诺的贷款。而当项目公司未能在经延长的融资期限内完成融资任务时，湖南省政府按照特许权协议的规定中止项目合作，并没收了中标人的投标保函。因此，该项目的失败实质是由重大政治事件所引起的不可抗力风险所致，而并非如中标人所指责的是因中国政府的不守信用。
未完待续
下期将发布《PPP模式风险的实证考察与分析——PPP项目的中观层面风险类型》，敬请期待！
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