自2014年国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）， 强调“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”，要求地方政府加强债务管理，“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”以来，有关地方政府融资平台公司如何处理存量债务以及未来如何发展成为亟待解决的现实问题。
2015年，新《预算法》执行，地方政府融资出现以直接发债融资与采用PPP模式为主的新格局，但限于市县级政府需要由省、自治区、直辖市政府代为发行举借，政府债券的融资方式大大受到限制，PPP模式逐渐成为地方政府投资开展基础设施与公共服务建设的主流甚至唯一方式。
在新形式下，PPP模式的推行对融资平台公司的发展有何影响？融资平台公司基于公益性基础设施建设运营的存量债务能否利用PPP模式化解？PPP是否是融资平台公司探索转型的可行路径？
地方政府融资平台公司的“前世今生”
1994年，中国开始实行分税制财政体制。伴随着分税制改革，囿于中央、地方财权事权分配的矛盾, 在地方财政能力减弱而又急切发展城市基础设施的情况下,地方政府融资平台公司应运而生,竞相生长。90年代初期，上海最早开始探索设立融资平台公司（上海城投），作为地方政府融资功能的延伸。由上海城投进行融资、财政给予担保的融资模式极大地推动了上海城市基础设施建设。由此，在全国范围内融资平台公司开始陆续成立，2008年金融危机之后, 我国实施了4万亿投资计划以及扩张性财政政策，在此背景下平台公司大量涌现，其职能也逐渐由单纯承担建设任务变为建设、融资、投资并举。
那么，到底如何界定地方政府融资平台公司呢？
在2010年6月国务院印发的《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）中，地方政府融资平台公司被定义为“指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。
随后财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发了《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号），文件中进一步明确了融资平台公司是“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”
从19号文与412号文对融资平台公司的界定可以看出，地方融资平台公司具备四个特征：
一是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位出资设立；
二是出资方式包括财政拨款、注入土地、股权投资等；
三是其企业法人性质；
四是承担地方政府投资项目的投融资功能。
融资平台公司的类型包括各类综合性投资公司，其中最为人熟知的就是城市建设投资公司（“城投公司”）。几乎每个城市都有自己的“城投”，由于城投公司综合性投融资的功能设置，城投公司通常是所在区域内重大项目的融资主体、建设主体和公用事业的运营管理主体，这也是为什么在提到融资平台公司问题时，“城投公司”常常等同于“平台公司”出现。未免出现歧义，本文中仍一律称为“平台公司”。
除综合性投资公司外，平台公司还包括各类行业性投资公司，例如交通投资公司（“交投”）、林业投资公司（“林投”）、旅游投资公司（“旅投”）、水务投资公司（“水投”）等，这类平台是城市建设中某一特定领域的融资、建设与运营主体，同时承担所在行业的部分管理职能。
如前文所述，平台公司是在地方政府可以使用的融资渠道极为有限、地方发展投资资金不足的情况下“诞生”的，在国家扩张性宏观经济调控政策的影响下得以飞速发展。在一定的历史时期内，平台公司通过将地方政府信用与市场化融资相结合，有效支持了地方基础设施建设，对区域经济的发展起到了一定的积极作用。
下期预告
PPP—平台公司“华丽转身”的第一步
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