2018中国PPP政策观察报告（1月至6月）开篇： 1

2018年上半年国家PPP政策观察 4

一、2018年政府工作报告：2018年工作的总基调是坚持稳中求进，高质量发展是要求，并特别强调了要取得“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三个领域攻坚战的扎实进展。积极的财政政策取向不变，要聚力增效；稳健的货币政策保持中性，要松紧适度。 4

二、国务院与各部委政策分类观察 7

根据明树数据的统计结果，自从2017年12月以来至8月24日，退库的PPP下项目累计已经达到5678项，项目对应的投资金额共计5.59万亿元。但是从“道PPP“公众号公布的管理库PPP项目总量看，2018年4月以来的第二季度，在库数量是同比增长的。2018年，二季度管理库环比一季度新增项目329个、投资额4,350亿元。1-6月，管理库新增项目612个、投资额1.2万亿元。截至2018年6月，管理库累计项目数7,749个、投资额11.9万亿元。也就是说，在清库的同时，也有项目在入库。这样的腾挪在数字上只是简单的增加，其实是整个PPP项目库对项目质量的一次整体的提升。稳中有进、高质量发展，这便是一个例证。对于被清理的社会资本和政府方来说，被清理出库，将会带来一系列后续问题需要谈判解决。轰轰烈烈的入库、退库造成了有多少需要化解的纠纷、抚平的欲壑。PPP项目并非进入了低潮，而是经历了发展阶段中必须经历的躁动、沉淀、甚至是代价。这个代价不仅仅是某个企业或某个政府方参与一个项目的得失，更是作为一种政府治理方式和项目管理模式，相关参与各方都需要在实践中领会和养成的契约意识和风险分担与合作意识。而这些也恰恰是转型中的中国特色社会主义市场经济需要的宝贵精神。 7

（一）规范管理类：

2018年，PPP已经进入了规范期。经过了前两年的野蛮生长，业内人士也称PPP进入了平飞期。2017年，92号文、192号文以其严厉肃清了PPP市场的乱象，以至于在2018年上半年，回顾针对PPP的监管政策时，似乎只有关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金【2018】23号）能让业内人士嗅到监管的味道。资管新规由于正式印发的内容和2017年公开的征求意见稿在关键条款上差异很小，并且，严格说来，其并不是仅仅针对PPP项目的政策，而是更多的针对资管领域的典型问题，出于防范金融风险而制定的，因为并未列入规范管理这一类，而是列入了防控风险的类别。对于2018年来说，规范管理PPP的工作由于利空政策已经基本出尽，人们都在翘首期盼PPP条例的出台了。规范管理的价值有多大？衡量之一的标准即是被清库的项目后续的消化。规范管理本身并不是为了清库，然而清库却是规范管理的必然结果。在《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金【2018】54号）中，文件提出“终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。”友好协商意味着并不友好的谈判，法律救济途径意味着耗时耗力而可能依然难以完全获得支持的漫长诉讼。我们在这里提醒读者，规范管理绝不是仅指政府方对项目的规范管理。社会资本应主动养成规范管理自身以及所参与的PPP项目的意识，必要时聘请第三方咨询机构协助项目的合同管理。归类于规范管理这一个类别的政策包括财政部对PPP项目库本身的管理性文件，也包括其他与PPP项目合规性有较密切关系的文件。 10

国务院及其办公厅文件 10

1、3月14日，国务院办公厅关于印发国务院2018年立法工作计划的通知（国办发〔2018〕14号） 10

财政部文件 11

1、3月28日,关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知（财金【2018】23号） 11

2、4月24日，财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知（财金【2018】54号） 11

发改委文件 12

1、3月30日，《必须招标的工程项目规定》正式公布。 12

（二）防控风险类 13

党的十九大要求，“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展……健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。十三五纲要提出“实施宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”。上文也已经指出，2018年《政府工作报告》延续了2017年政府工作的思路，总基调是坚持稳中求进，高质量发展是要求，并特别强调了要取得“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三个领域攻坚战的扎实进展。积极的财政政策取向不变，要聚力增效；稳健的货币政策保持中性，要松紧适度。因此，对风险的防控，包括对系统性金融风险的防控、对地方债风险防控、对外债的防控都体现在相关主要职能部门即财政部、发改委、一行二会等的文件政策中。PPP模式如果不规范开展可能会形成地方隐性债务风险。土地的一级开发由于并无运营内容的，且土地储备资金的用处因为《土地储备资金财务管理办法》的出台有了明确的限制，PPP模式是不能运用在单纯的土地一级开发中的。降杠杆、规范举债要堵后门，也要开明渠，因此相关部门每一年都会有关于地方债、专项债、债转股、资产管理产品这些融资相关的工具的文件。在这些文件中，都会毫无例外的发现，政策制定部门对风险防控的强调。一个具体的PPP项目无论未来可能用到哪种融资工具，也都必然要遵守这些政策的要求，做好风险防控工作。 13

国务院及其办公厅文件 13

1、4月10日，国务院办公厅印发《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》 13

财政部文件及其与发改委等其他部门联合印发的文件 14

1、1月17日，关于印发《土地储备资金财务管理办法》的通知 财综〔2018〕8号 14

2、1月19日,关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知（发改财金〔2018〕152号） 14

3、2月8日，国家发展改革委办公厅 财政部办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知（发改办财金【2018】194号） 15

4、3月1日，《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号） 16

5、3月26日，关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知（财预〔2018〕34号） 17

6、4月24日,关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见（发改基础【2018】514号） 20

7、5月11日,国家发展改革委 财政部关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知（发改外资【2018】706号） 21

一行二会相关文件 22

1、4月28日，中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会 中国证券监督管理委员会 国家外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（以下简称为《资管意见》）靴子落地。最终稿和此前的征求意见稿相比略微温和，但对于PPP融资影响最大的条款，最终落地的版本和征求意见稿之间并无差别。《资管意见》与92号文一起令名股实债、小股大债的模式走向末路。《资管意见》第四条规定，“资产管理产品按照投资性质的不同，分为固定收益类产品、权益类产品、商品及金融衍生品类产品和混合类产品。固定收益类产品投资于存款、债券等债权类资产的比例不低于80%，权益类产品投资于股票、未上市企业股权等权益类资产的比例不低于80%，商品及金融衍生品类产品投资于商品及金融衍生品的比例不低于80%，混合类产品投资于债权类资产、权益类资产、商品及金融衍生品类资产且任一资产的投资比例未达到前三类产品标准。”第十五条规定，“金融机构应当做到每只资产管理产品的资金单独管理、单独建账、单独核算，不得开展或者参与具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池业务。……资产管理产品直接或者间接投资于未上市企业股权及其受（收）益权的，应当为封闭式资产管理产品，并明确股权及其受（收）益权的退出安排。未上市企业股权及其受（收）益权的退出日不得晚于封闭式资产管理产品的到期日。……”禁止资金池及期限错配的该条规定直接导致PPP项目融资中常见的操作方式无法再实行。《资管意见》中关于打破刚性兑付、杠杆比例限制、禁止多重嵌套的规定都对包括PPP融资在内的整个社会资本的融资情况产生重大影响。资管业务属于金融机构的表外业务，理应由投资者自担风险。银行如果对投资者刚性兑付，等于承担了投资者应当承担的风险，完全背离了理财的本质。控制杠杆比例是为了控制资管产品的泡沫，降低系统性金融风险；对多层嵌套资管产品投向私募基金的限制，直接将之前常用“银行理财产品—信托或资管通道—私募基金”的投资套路堵死。《资管意见》不仅是对影子银行的有力监管，与其他针对PPP的监管文件一起对PPP项目产生了重大影响。PPP项目的融资难问题形成的困扰始终难以纾解。建纬PPP中心在《2017年中国PPP政策观察报告》中已经对当时还是由一行三会联合印发的征求意见稿作了分析。因此，在这里不再完全展开论述。 23

2、6月1日,中国银行保险监督管理委员会关于印发《银行业金融机构联合授信管理办法（试行）的通知》（银保监发[2018]24号） 24

3、6月29日，金融资产投资公司管理办法（试行）（中国银行保险监督管理委员会2018年第4号） 24

（三）引领示范类

上海市建纬律师事务所副主任曹珊律师参与了财政部第四批PPP示范项目的评审。财办金【2017】92号文令第四批示范项目的评审有着分水岭一般的作用。与第三批示范项目相比，第四批示范项目呈现以下特点：（一）条件更严格，规模更合理。要求项目规划立项、用地审批等前期手续完备，通过物有所值评价和财政承受能力论证，并与行业政策导向保持一致。尤其重视财政承受能力论证的审慎性。（二）向基层项目和重点地区倾斜；（三）向重点领域和薄弱环节倾斜。一是向重点领域倾斜，即农业以及旅游、教育、文化、体育、养老等基本公共服务领域项。二是向民营企业倾斜。民营企业参与项目143个、投资额2429亿元，占比分别为57.9%和51%，高于前三批落地项目46.9%的民营企业参与率。示范项目作为正面典型，引导着社会资本规范参与PPP项目。92号文的负面清单之下，再加上项目库的动态监管，PPP项目的容错空间已经大大缩小，这也就意味着社会资本、政府方以及咨询机构都应当以合规性作为最基本的要求自我约束参与PPP项目。 25

1、2月1日,财政部关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知（财金【2018】8号） 25

2、4月28日，国务院办公厅关于对2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报 26

3、4月28日，国家发展改革委办公厅关于印发第一批国家新型城镇化综合试点经验的通知（发改办规划〔2018〕496号） 26

4、5月，财政部发布了《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》：财承报告质量的提升，说明PPP行业内部的生态已经有所改观，也表示PPP发展到了新阶段。 26

（四）健康发展类

在报告的开篇，笔者就提出，政策并不适合作非此即彼的严格分类，主观的分类梳理只是为了方便读者实现更有机整体的宏观。不管是规范、还是防范风险还是对示范项目的宣传，目的都是为了PPP的高质量发展。相对于2017年，以主管投融资体系的国家发改委为代表的国家机在2018年上半年并没有出台专门针对PPP模式的激发市场主体活力的政策。PPP专项债的有关鼓励政策在2017年就已经不是新闻了，上文我们也提到了在7月，我国第一支PPP企业专项债券成功发行。在健康发展这个政策类别里，我们要抓住的政府工作报告所指出的政策基调：积极的财政政策取向不变，要聚力增效；稳健的货币政策保持中性，要松紧适度。对于PPP项目以及基础设施建设来说，财政政策和央行的货币政策是助推的两个主要动力。 28

中共中央、国务院及其办公厅文件 29

1、1月31日，国务院办公厅关于推进农业高新技术产业示范区建设发展的指导意见（国办发〔2018〕4号） 29

2、2月27日，国务院办公厅印发《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》 29

3、4月11日，中共中央 国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见：创新投融资方式，规范运用政府和社会资本合作（PPP）模式 30

4、5月28日，国务院办公厅关于转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委扶贫项目资金绩效管理办法的通知 30

5、6月27日，国务院关于印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的通知 30

财政部积极财政政策的文件体现 31

1、4月4日,关于环境保护税有关问题的通知（财税〔2018〕23号） 31

2、4月8日，关于调整增值税税率的通知 31

3、4月18日，关于降低部分政府性基金征收标准的通知（财税〔2018〕39号） 31

中央人民银行稳健的货币政策文件体现 32

1、、1月25日，央行正式实施针对普惠金融的定向降准。着力缓解小微企业融资难、融资贵问题。 32

2、4月25日，中国人民银行发布公告《降准置换中期借贷便利今日实施》 32

3、6月24日，中国人民银行发布公告《中国人民银行决定通过定向降准支持市场化法治化“债转股”和小微企业融资》 32

其他部委鼓励在相关领域使用PPP模式的文件 32

1、2月27日，水利部关于印发《深化农田水利改革的指导意见》的通知 32

2、4月19日,文化和旅游部、财政部关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见（财金【2017】1号） 33

3、5月16日，关于做好2018年畜禽粪污资源化利用项目实施工作的通知（农牧发〔2018〕6号） 33

三、结语： 34

（1月至6月） 34

地方政策篇 34

一、江苏：PPP奖补资金将向民营资本倾斜 35

（一）进一步强化PPP监管，坚持做规范的PPP项目 35

（二）修改PPP奖补资金办法，奖补资金向民营资本倾斜 36

（三）改进基金投放方式，深化与中政企PPP基金的合作 36

（四）加强PPP咨询机构管理，推动成立PPP咨询行业协会 36

二、山东：在规范管理年中坚定不移地将PPP改革推向深入 36

（一）加强培训深度，强化科学理念引导 37

（二）加大推广力度，对接新旧动能转换 37

（三）提升管理强度，优化PPP健康发展环境 37

（四）拓宽创新维度，促进项目落地实施 38

三、内蒙古：综合调动各类资金，实现PPP项目精细化管理 38

（一）规范项目库建设，实现精细化管理 38

（二）严守底线，严格风险控制 39

（三）用好PPP基金，充分发挥引导增信作用 39

（四）多措并举支持PPP项目建设 39

五、安徽：推进重点民生领域PPP项目建设 39

（一）加大PPP模式规范推广力度 41

（二）推进重点领域PPP项目建设 41

（三）着力营造公平竞争环境 41

（四）创新PPP项目融资渠道 42

五、湖北：建立财政上下归口统一的PPP项目管理运行模式 42

（一）加强政策和工作指导 42

（二）加强部门配合 42

（三）加强示范引领 43

（四）严守风险底线 43

六、湖南：全面开展清查行动督导示范项目规范推进 43

（一）《湖南省人民政府办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的实施意见》（湘政办发[2018]4号） 43

（二）《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》（湘财债管[2018]7号） 44

（三）《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的实施意见》（湘政办发[2018]32号） 45

七、福建：推动基金管理机构与投资主体、企业项目及时有效对接 47

八、贵州 48

（一）总体规模 49

（二）行业类别 49

（三）阶段划分 49

（四）项目落地情况 49

（五）项目信息公开情况 49

（六）区域发展情况概述 50

九、河南：细化落实PPP政策 50

（一）优化民间资本参与PPP项目准入环境 50

（二）精准施策支持民间资本参与PPP项目 51

（三）建立完善PPP项目合理投资回报机制 51

（四）加强对民间资本PPP项目的政策支持 51

（五）强化民间资本PPP项目融资协调服务 52

（六）构建政府与民营企业亲清的新型关系 52

十、宁夏 53

（一）一般公共预算草案 54

（二）政府性基金预算草案 54