由中国投资协会主办、上海城建投资发展有限公司承办的“2019年政府和社会资本合作（PPP）年会” 9月7日在上海隆重召开。PPP服务平台作为官方网站，对年会进行全程报道。下午第二个圆桌论坛的主题为“PPP项目绩效评价与履约管理”，由徐成彬做引导发言。本文为各专家讨论实录（下）。
圆桌论坛二：PPP项目绩效评价与履约管理（上）
李竞一（济邦咨询董事、高级副总裁）
感谢刘飞，刘飞提到履约过程中都要依据合同约定，履约的过程就是不断的产生风险和管理风险的过程。合同可能会发生情势变更，我们需要修约，修约改成什么样子就是甲乙双方达成的结果。这时候第三人就比较着急，也就是尹总所在的金融机构。那么，项目风险在哪里？但是项目的风险管理似乎又不在出钱最多的金融机构身上。这个问题我想听听尹昱总对融后的管理工作怎么看待？
尹昱（建设银行建银咨询山东分公司副总经理）
很高兴有机会向大家学习，我谈一谈履约管理对应的风险问题。履约就是合同各方要履行合同，管理就是管理风险。国际投融界有六种风险——信用风险、员工风险、政策风险、运营风险、市场风险和法律风险，这六种风险对应四个重要的节点。第一个节点就是签署特许权协议，或者叫政府付费类PPP项目的合同，国际上也叫作商业关闭。什么时候会有商业关闭？社会资本在采购阶段中标了，和政府签订了特殊经营协议。
第二个节点就是融资关闭。在国外，融资关闭是国际投融资的重要节点，只要融资合同和前面的商业合同签订了，这个项目就关闭了，就不要轻易打开了，随后进入了执行阶段，包含建设和运营阶段。
重点介绍一下financial close。这是财政部在国内投融资界率先引入的概念，在文件上叫融资交割，好多人觉得融资交割这个词翻译的不太准确，因为交割是一个期货用语，这里面没有物的概念，只是钱的概念。financial close这个词意味着直接提款，所以有朋友说融资到位也不准确。实际上融资并没有到位，因为我们签订了合同以后，需要满足银行放款的好多先决条件，所以我们直白的译为首次提款，这时会举行盛大典礼，说明这个项目全面开工，开始进入执行阶段了。这个节点在国内投融资界，甚至发改委术语中也没有引入，我们一般都是用政府投资条例中的“资金到位”，但是资金也不会一次性到位，要由建设进度决定。
国内金融界没有引入首次提款，这样不利于跟国外对比，也不利于PPP的更加规范。我觉得应该跟国外的术语相对接。
第三个节点叫商业完工。建设和试运营阶段结束后就是商业完工，商业完工对应的是投资者的首次收费，然后就到了还本付息阶段，这个节点是非常重要的节点。投资者做了半天，特别是政府付费项目，后面还有绩效（考核），能不能拿到这个钱，能不能出库，会不会出库，风险还是很大的。第一笔钱到账的时候投资者非常高兴，只要第一笔钱到了，以后就是钱多钱少的问题和够不够的问题了。
第四个节点，首次还本付息，这对贷款的银行是非常重要的。2000年4月15日，（做日照电厂PPP项目时）山东电力局在首次还本付息的重要节点专门举行会议研究还要不要继续做下去，因为政府没有承担当时的最低需求风险，而财政部76号文和113号文都提到了最低需求风险由政府承担。
今年上半年的10号文中，财政部和审计署回避了是不是固定回报这个问题，但是不提不等于没有，因为他对应的是政治风险，对应的是政府的保证。基础设施建设项目里，政府的信用和保证是基石。政府为老百姓提供基本的公共服务是政府的政治责任，是我们PPP项目履约的基石。
所以山东电力局提出，政府没有履行最低需求提高电价，政府批的价格和需求量不匹配，政府没有履约，但是我对银行要开始还本付息了。项目还干不干？不干的话，银行出了80%（资金），我才出了20%，剩下就是银行着急了。作为施工方，30%的施工利润赚到了，可以让银行拿这个项目20年。
所以，第一轮PPP项目有非常多的风险，就体现在我们说的五种风险对应着的四个重要的节点。还本付息的节点一旦理顺，说明政府付费渠道打通了，以后就是利息够不够的问题了，如果不够还可以再商量。
这四个节点跟刘飞律师谈的履约对应，是通过合同的方式来规避这六种风险，特别是在四大节点上，最容易发生纠纷，一定要注意。对于山东电力局来说，长痛不如短痛，如果第一次不违约的话，可能就给银行打工了。要来的钱给银行还本付息还不够，那还干什么？只能提前中止。
日照电厂项目确实是提前终止了，20年的特许经营期，12年就提前终止了。但是对于投资者来说，我们做的有限追索项目融资没有受到任何损失，我们做了风险分摊，把建设期的风险分摊给总承包，运营风险和需求风险分摊给购电人（政府）。我们通过合同，和投资人、律师一起努力。现在7万多亿投资额的PPP项目已经进入执行阶段，我们一定要管理好这六种风险，在这四个节点上我们可以借鉴成功的经验。
投资人要做表外融资或者非定表融资，这样可以使本身现金流优势明显，将那些因为找不到抵押或担保而不得不放弃的项目变成一个成功的项目。
谢谢大家。
李竞一
谢谢尹总，我想请熊博士分享一下在履约管理这个环节国际上有哪些好的做法能够引入国内，以及制度上的建议。熊伟（同济大学经济与管理学院助理教授）
很荣幸和大家分享我的研究。刚才各位专家非常详细的介绍了绩效评价和履约管理方面的做法，我主要从国际角度出发，介绍下国外绩效评价和履约管理的做法和结果。首先说一下绩效评价。大家知道，我们是从英国的PFI项目引进的绩效评价系统。英国做了很多医院的PFI项目，当时他们对这些项目做了绩效评价，发现确实是比政府建造医院的成本低，但是服务质量并不好。他们认为PFI项目是不太能够实现服务质量提升的。
根据学者分析，PFI能够降低项目成本的主要原因是因为可以通过把价格压下来，并且通过风险闭口的总价合同，把风险转移给承包商，承包商有更多的动力做成本管控，实现成本更低。
但是在我国，可能PPP项目的成本比政府、平台公司去做还要高，服务质量却比政府、平台公司更差，这背后就是合同的激励问题。如果是政府、平台公司提供公共服务，要考虑的不是赚多少钱、节省多少成本，而是要考虑提供优质服务、保障公共服务的稳定性，否则一旦出了问题官员要被问责。但是如果社会资本去做PPP项目，利润首先是放在第一位的。做项目的时候，他们会通过节约成本，甚至偷工减料导致服务质量下降。
我在美国的导师研究过美国的监狱项目，美国的监狱是PPP模式做的，他发现PPP模式下的监狱犯人服刑期普遍比公立监狱长。因为PPP监狱的社会资本方靠犯人服刑时间、犯人多少赚钱，所以他不会主动帮助犯人减刑。
如果是公立监狱，会请很多心理医生、增加安保人员，这些措施会降低犯人在服刑期间的暴力倾向，但是这些措施会增加运营方的成本。
从这个案例可以发现，未来中国PPP项目如果绩效管理做的不好，公共服务的质量很可能会受损。
因此现在很多地方政府大力强调公共服务的绩效管控，我觉得并不为过。只要服务质量做的好，绩效考核一定会不错的，PPP项目会有相应的保障。
关于履约管理，飞律（刘飞律师）也提到了再谈判。我博士论文正好也是写PPP项目再谈判的。根据之前的数据，拉丁美洲在90年代中后期的时候也推行了一大批PPP项目，到最后有大量项目再谈判提前终止了，大约有60%的PPP项目经历再谈判，甚至有些项目经历了两到三次再谈判。这些再谈判通常发生在合同期的第四到第五年，也就是进入运营期的第二到第三年。PPP项目的大部分风险，特别是运营阶段的风险，一般要一到两年才会暴露出来，因此再谈判通常也发生在这个时间段。
这些再谈判通常会带来很大的负面影响。后来很多学者研究，我们需要提前约定怎么进行再谈判、以及再谈判出来之后怎么补偿。
刚刚飞律提到我们执行再谈判有两种做法，一是出台法律，写到法律中，二是写到合同中。我个人倾向是写到合同中，因为再谈判好比夫妻双方吵架，提前中止就好比夫妻双方离婚。在婚姻法中，我们只规定离婚的时候应该怎么办，而不会规定夫妻双方吵架应该怎么办。
对比这样的案例我们可以发现，再谈判放到合同中是更加合适的。我对世界上各个国家比较流行的合同范本做了梳理，发现合同范本以及政府文件中，通常规定了PPP项目提前中止应该怎么做，没有把再谈判写进去的。但是很多项目文件里会提到该怎么做，通常是参考工程项目变更的程序。
以上这些就是我与大家分享的内容，谢谢!
李竞一
非常感谢熊博士，他提出两个案例，其中一个还是反向的，说明由于社会资本处于经济利益考虑，确实有项目绩效还不如政府来做。至少给我们开拓了很多思路。最后我想请每位专家用一句话概括，政府履约有什么手段。徐成彬
最终还是要建立法制政府，与行政考核挂钩。刘飞
很多绩效考核的问题在合同中都会有详细的规定。作为律师，我们对投资人建议，因为投资人是PPP项目中的弱势群体，整个绩效考核体系约定必须客观、明确、清晰，不能将绩效考核沦为政府违约的手段。熊伟
我建议现在10%的预算红线可以作为调控的手段，地方政府做的好可以放宽一点，做的不好可以减一点。赵仕坤
只要绩效评价客观公正去推进，理论上可以有效杜绝一些问题。但是若要杜绝所有问题，最好的要求就是完全按照中发34号文的要求，把绩效评价结果和组织部的考核挂钩。尹昱
要把握商业关闭、融资关闭、商业完工、银行首次还本付息思安大街店，把握四个阶段要控制的六种风险——信用风险、政治风险、法律风险、完工风险、运营风险和需求风险，这样执行阶段会更加顺畅。版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！