【国投观点】PPP模式多领域稳步推进风险防范成未来重点

国家发改委透露，两年来，全国PPP项目落地速度明显加快，但规范性不强、创新性较弱等问题也日益凸显。为了指导各地进一步规范推进、创新推进PPP模式，发改委近日选定了43个项目作为第二批PPP项目典型案例。

与此同时，财政部第四批PPP示范项目申报准备工作也在进行中，预计一个多月后各地可以完成项目申报准备。相较于前三批示范项目，第四批的要求会有一些变化，同时更加规范严格。

北京市发改委日前公布了本年度绩效任务，大力推进政府和社会资本合作成为其中的重点。

日前，安徽省发改委又推出了1035个具有良好投资价值的PPP项目，总投资8232亿元，涵盖了安徽省16个市，涉及市政、教育、医疗、养老、科技、文化、旅游、能源、环境保护、水利、农业、林业等领域。

一段时间以来，民间投资增速持续下滑，加大了经济下行压力。对此，国家大力促进民间投资发展，推进PPP项目建设的支持政策不断出台。

国家发改委日前正式印发PPP项目专项债券发行指引，鼓励上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券，这在一定程度上缓解了PPP项目建设融资难、融资贵等问题，大大提高社会资本参与PPP项目的积极性。

同时，政府进一步出台政策，不断放开民间投资进入的范围和领域，部分电信、能源、军工，以及战略性新兴产业等领域进一步向民间投资放开。还将通过设立政府产业基金等方式，推进和引导民间投资进入。

不仅是中央层面，各地也陆续出台政策支持PPP项目建设。例如，安徽省印发了《进一步加强政府债务管理规范实施政府和社会资本合作项目有关问题的通知》等政策文件，要求各级财政部门要会同行业主管部门做好PPP项目合同审核和履约管理工作，确保投资方的合理收益，将政府付费义务纳入财政预算。由社会资本根据自身风险承受能力、回报要求等因素自主选择财政支付年限以及年度支付比例参与竞标。并且明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节。

安徽省发改委也进一步加大简政放权力度，全面放宽PPP项目领域，强化政府资金引导，优先支持发行专项债券。对于公路、铁路等PPP建设项目，收费不能达到合理回报的，给予项目沿线一定范围土地综合开发、财政补贴支持等。

据统计，截至2017年3月底，已公布社会资本方中标人的PPP项目达到2500多个，其中约52%是在2016年7月以来落地的。而随着各地促进民间投资政策的进一步落实，民间投资开始持续出现回暖现象。

PPP项目高歌猛进的同时，财政部等部门相关负责人表示，防范PPP项目在债务、回报等方面的风险将成为未来工作的一个重点。目前PPP项目建设在顶层设计、完整的市场规则和标准体系以及公开透明的信息披露等方面还存在不足，政府监管也存在不到位的情况。在当前PPP市场很热的情况下，更要把风险防范和服务实体经济放在第一位。

近几年，一些地方出现了“假PPP”项目，PPP实际上成了政府负债和政府融资的一个工具。对此，安徽省财政厅强调，严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目进行变相融资。明确PPP项目公司举借的债务属于企业债务，政府不得承担偿还责任，也不得违反担保法为其提供任何形式的担保或承诺，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资。

同时，建立PPP项目财政支出责任统计制度，依托财政部PPP综合信息平台，实时监控地方政府PPP项目财政支出责任变动情况，防止政府支出责任过重加剧财政收支矛盾。

中央财经大学教授表示，一般来说，PPP项目的债务风险来自于融资和运营两个环节。PPP项目中政府面临的债务风险，主要源自政府承诺的服务购买协议或财政补贴。此外，如果PPP项目运营不善导致政府“接盘”，也可能会产生债务风险。

而一旦PPP项目投资规模总量失控，地方政府无力偿付巨额的未来支付责任，最终将不得不回到政府借债偿还的老路上去。因此，政府应结合各地政府的财政收入，在进一步设定PPP项目投资总量上限的同时，把握好PPP项目的“入口关”，在选择社会资本合作方、筛选PPP项目和后续运营中，负担起全生命周期的监督和管理职能。

财政部金融司孙司长表示，财政部正在对PPP实施正面清单管理，积极引导各地规范实施PPP项目，未来将出台相关文件，进一步明确规范推进PPP的政策要求。当前，PPP相关法律层级不高、法律冲突较多、政策衔接不畅等问题掣肘了PPP工作的顺利开展。为此，国务院已将PPP条例列入2017年立法工作计划并作为重点工作，目前条例初稿已完成，下一步加快推动条例出台。