【独家】PPP项目财政支出列支政府性基金预算亟待规范

根据《预算法》，政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。从《预算法》对政府性基金预算的界定中，可以发现其具有“以收定支”，“专款专用”，“按项编制”等基本特点。结合并分析2013-2018年我国政府性基金预算的变化情况，可以进一步发现：

（一）收支基本平衡

从图1可以看到，2013-2015年政府性基金预算收支在数额上几乎没有差别，2015-2018年政府性基金预算支出逐渐略高于收入，出现一定规模的赤字。但总体而言，支出与收入基本保持平衡，符合“以收定支”的基本特点。

图1 2013-2018年政府性基金预算收支情况

（二）土地出让所占比重较大

从政府性基金收入结构来看，在2013-2018年间，国有土地使用权出让收入占政府性基金收入比重在69.73%到85.19%之间，平均值为77.25%。可以看到，政府性基金预算收入主要来源于于国有土地使用权出让收入。

图2 2013-2018年政府性基金预算收入构成

从政府性基金支出结构来看，在2013-2018年间，国有土地使用权出让收入相关支出占政府性基金支出比重在68.36%%到85.76%之间，平均为77.46%。可以看到，政府性基金预算支出主要用于国有土地使用权出让收入相关支出。

图3 2013-2018年政府性基金预算支出构成

（三）变化趋势不稳定

从图4中可以看到，一般公共预算支出呈现逐年递增的趋势，且增长趋势比较稳定，年平均增长率为8.4%。与一般公共预算支出相比，政府性基金预算支出变化趋势不稳定，在2013-2015年呈现小幅增长，在2015-2016年减少了18.13%，而在2016年-2018年则增长较快。

图4 2013-2018年一般公共预算支出与政府性基金预算支出

财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21号）明确指出“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，这里10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，即PPP项目财政支出从一般公共预算支出中列支时，受到10%的“红线”限制。此后，《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》（财金函〔2017〕85号）进一步从侧面进行解释，明确提出“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”可以看到，对政府性基金预算在PPP项目中的使用，并没有像一般公共预算设置了10%的“红线”，相对宽松。

在财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）中，对政府性基金在PPP项目的使用给出了更加明确的说法,即“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”。在满足条件的情况下，政府性基金预算也可用于PPP项目。

然而，随着PPP事业在我国的不断发展，其重心已经从“推动”逐渐转向了“规范”。在现阶段PPP实践中，部分地方政府为了规避一般公共预算支出10%的“红线”，将具有经营性、准经营性PPP项目的财政支出列支在一般公共预算支出，将公益性PPP项目中的财政支出在政府性基金预算中列支。部分地方政府将政府性基金预算视作10%“红线”即将突破时继续推动PPP项目落地的“法宝”，甚至于出现PPP项目财政支出在政府性基金预算中列支远超一般公共预算的倒挂现象。如此一来，PPP项目开展财政承受能力论证“科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，有效防范和控制财政风险，严格控制PPP项目财政支出规模”等作用就会打折扣。

（一）以收定支，来源不稳定

政府性基金预算的特点之一是以收定支。从上文对近年来政府性基金预算的变化情况分析中可以看到，以收定支意味着如果收入来源不稳定，将直接影响支出能否落实。如果PPP项目中部分财政支出列支政府性基金预算，且考虑到每项政府性基金又有一定期限，在政府性基金征收期限内，难以合理预估每年的预计收入，也就难以确保其对应年限内充分履行PPP项目中的政府支付责任。如果在PPP项目支付年度内，有关政府性基金不再继续征收，PPP合同中的政府付费部分将面临较大风险。

（二）土地出让挂钩的问题

从上文数据分析中可见，政府性基金预算中平均七成以上属于土地出让。财政部《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号文）一文中明确，PPP项目不能直接与土地出让收入挂钩，提出了五个“不得”，分别是：“不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件；PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益；不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。”

地方政府通过土地出让获取政府性基金收入，如果用于承担PPP项目支出责任，能否真正实现收入与支出间风险隔离，存在一定的不确定性。而这也是区别于PPP项目资金来源与土地出让收入挂钩模式，即应当遵守“财金〔2016〕91号文”提到的五个“不得”的关键。但在实际操作中，这种风险隔离较难实现，存在流于形式的现象。

（三）专款不专用

政府性基金实行专款专用原则，是因为政府性基金通常是国家或地方政府需要进行某项专门的工程建设或事业建设时，因当期财力不能支持而向特定对象、特定区域收取的具有特定用途的资金。按照要求，政府性基金使用单位要按照财政部门批复的政府性基金预算使用政府性基金，确保政府性基金专款专用。

在用于PPP项目时，基金支出范围必须符合“政府性基金预算支出功能分类科目”中对应的科目支出。如果PPP项目财政支出责任拟通过政府性基金安排，则其付费性质应属于有关政府性基金的支出范围，否则显然存在合规风险。

（四）没有限制，野蛮生长

现阶段，对PPP项目财政支出列支政府性基金预算虽未有红线限制，但简单将大部分政府支出责任设置为通过政府性基金予以支付，势必导致项目杠杆率提高，放大债务风险。尤其是在财金〔2017〕92号、〔2018〕54号文后，去杠杆、防范债务风险成为PPP项目规范化的必有之意。政府性基金不设定红线，虽然短期内提高了政府偿债能力，加大项目市场吸引力，但简单将财政支出责任全部或部分设置为政府性基金支付，规避10%“红线”限制，最终也会导致项目杠杆率增高，加大地方政府债务风险。