PPP项目可以分为政府付费类、可行性缺口补助类和纯使用者付费类三大类，根据《全国PPP项综合信息平台项目管理库2018年三季报》，可行性缺口补助类项目为总金额为8万亿元，政府付费类项目为3.4万亿元，纯使用者付费项目为0.92万亿元，也就是说，截至目前，可行性缺口补助项目占比约8/（8+3.4+0.92）=65%。可行性缺口补助类项目在实践中，存在如下一些情况：
（1）由于财办金[2017]92号文要求对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，审慎开展政府付费类项目，有些地方政府直接把政府付费类项目列入负面清单，如湖南，更多的做法则是为了绕开政策对政府付费类项目可能的限制，在在原有项目中添加少量经营性内容，或者把一些项目打包，增加经营性内容，但所增加的经营性内容可能与原项目缺乏直接联系，甚至增加一些不缺实际的经营性项目。
（2）还有一部分是将本质上不属于经营性收入的费用，作为使用者付费收入。比如农污项目中，将一部分污水处理费作为使用者付费，但农污项目污水处理费，项目公司收取的难度和成本很大，农村部分的费用甚至无法收取，因此通常由政府代为收取，然后作为项目公司收入计算，所以这类项目本质上还是政府付费。
（3）还有一些情况是有的项目由于财承逼近10%红线，因此把本应该纳入预算支出的一些费用作为使用者付费收入，以达到规避一般公共预算支出10%的红线。
（4）还有一个问题是，一部分可行性缺口项目中使用者付费比例很小，有的项目在可行性缺口计算时使用者付费实报实销，社会资本方不承担市场需求风险，或者承担有限的需求风险，因此本质上还是政府付费。
综上所述，一些强制植入经营性内容的项目，或本质上还是属于政府付费的可行性缺口补助项目，或为了规避财承红线而包装的可行性缺口补助项目，都可能在未来的运作遇到一些争议和新的问题。下面从实践出发，从几个方面探讨一下这类可行性缺口补助项目的风险及应对措施。
一、使用者付费占比问题
可行性缺口补助项目中，使用者付费所占比例的基数是什么，占比多少以及是否应该扣除运营成本，是需要考虑的第一个问题。
（1）使用者付费所占比例的基数
理论上来说，根据业内目前通用的可行性缺口补助公式：可行性缺口补助=可用性付费+运营绩效付费-使用者付费，因此，使用者付费的占比= =使用者付费/（可用性付费+运营绩效付费-使用者付费）=使用者付费/可行性缺口补助，这是第一种理解。
另一种理解是使用者付费占比=使用者付费/（可用性付费+运营绩效付费）。
还有一种理解是使用者付费占比=使用者付费/可用性付费。
上面三种理解中，分子是使用者付费没有问题，分母是可用性付费，还是（可行性付费+运营绩效付费），或是可行性缺口补助，目前国家和地方文件中均未有明确。
三类费用中，可用性付费是针对项目固定资产投资的付费，与项目总投资相关，运营绩效付费是补偿项目运营成本，使用者付费是项目的经营收入。项目进入运营期后，在不考虑绩效考核情况下，可用性付费金额是相对确定的，也是三类费用中金额最大的部分。运营成本在实际通常是按实结算，受到各种因素的影响，金额相对不确定。而运营收入及使用者付费金额受到项目需求、当地经济状况、竞争程度等更多因素的影响，是公式里三种类型费用中最不稳定的费用。因此，从稳定性角度看，笔者认为选择可用性付费作为分母更合理一些。
（2）使用者付费占比多少比较合理
（3）使用者付费是否应扣除使用者付费部分的运营成本
对于一个可行性缺口补助的PPP项目来说，经营性部分，如停车场，其收入采用停车费流水，但同时，停车场的运营成本如人工、电费等，是否应该从收入中扣除，各个项目不一而足。有些项目要求用扣除了经营性部分运营成本后的经营收入作为使用者付费，其实从操作层面来说，是没有必要的。可行性缺口补助项目本质上属于准经营性项目，经营收入只是项目总收入的一小部分，项目主要还是依赖于政府支付的可行性缺口补助，因此，如果将整个项目分为非经营性和经营性两个部分，那么非经营性部分占主要部分，项目运营成本不必区分非经营性和经营性，采用整体测算，既符合项目的实际情况，也便于进行考核和管理。也就是说，使用者付费收入按收入流水计算，不用扣除相应的运营成本。
（未完待续）
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