何谓PPP项目再咨询？目前尚无相关法律、法规等文件予以定义，业内也没有见到有明确而统一的称谓。随着PPP项目的飞速发展，加上政策文件的不断叠加，以及业内相关提供PPP咨询的机构水平参差不齐，再加上PPP模式作为一个新生事物，政府、社会资本、咨询机构和金融机构等参与各方的实践和认识不足，从而出于各种主观或者客观的原因，PPP项目存在各种各样的问题。有些问题可能会导致PPP项目在执行过程中发生严重的分歧导致项目无法顺利实施；有些则是因为客观条件变化，如项目规划、建设内容等发生重大变化而导致项目无法顺利实施；有些则是由于不符合相关政策文件规定而被清库退库。不一而足。在实践中，部分地方政府对于项目出现的问题，重新邀请新的咨询机构对项目两评一案进行重新修改完善；也有一些地方政府聘请新的咨询机构以政府顾问的形式，为PPP项目提供顾问咨询服务。
由于PPP项目再咨询尚未相关定义，本文姑且将其定义为：针对已处于推进中的PPP项目，政府或社会资本/项目公司委托原咨询机构或新的咨询机构对PPP项目推进过程出现的各种问题进行处理和解决，以符合法律、法规、政策为出发点，同时满足项目参与各方的要求而提供的咨询服务。
本系列关于PPP项目再咨询的思考，从目前PPP市场的现状出发，结合实践经验，对PPP项目再咨询的主要内容及要点、意义等方面展开。本文作为总论性质，主要对PPP项目再咨询做一个全貌概述。
一、PPP项目再咨询的市场
根据财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年5月报》，截止2019年5月末，全国PPP管理库项目累计达9000个，累计落地项目5740个，累计开工项目3426个。根据定义，落地项目指处于执行和移交两个阶段的项目；开工项目指落地项目中已经开工的项目。
（一）已经入库但尚未落地项目
从上述数据看，9000个项目中有5740个项目落地，尚有3000多个项目没有落地。尚未落地项目，根据经验，不能落地的原因有项目本身缺陷，也有项目所在地地方政府财政状况存在问题等原因。如果是因为项目本身存在或多或少的缺陷导致无法落地，那么这类项目有一定的再咨询需求。
(二) 已经落地尚未开工项目
在已落地的5740个项目中，实际开工的项目有3426个。尚有2000多个项目因为各种原因无法开工。通常而言，PPP项目顺利开工的必要条件是项目资本金到位，融资符合一定的进度要求。两个方面看，一方面，对于已经走完招投标程序签约，但没有开工的2000多个项目，存在的问题可能有资本金问题、融资困难、社会资本存在矛盾、项目条件发生重大变化等各种不同问题，对于此类项目，由于已经签约，无论政府还是社会资本方，都有比较迫切的再咨询需求。另一方面，对于已经开工的项目，可能各方已经对项目的各种条件基本达成共识，社会资本和政府也开始投入真金白银开始施工，这类项目的再咨询需求主要是可能项目存在项目条件发生重大变化、融资阶段由于PPP合同等存在缺陷而不能顺利融资、随着项目实施的逐渐推进，逐渐暴露一些问题需要再谈判、进入运营期前需要对项目运营协议、运营方案进行拟定、委托第三方运营需要进行运营成本测算/运营协议谈判和签订等一系列的再咨询需求。
(三) 退库、整顿项目
此外，随着财办金92号文、财金10号文、40号文等对PPP项目进行进一步规范的文件发布，退库、整顿项目也有很大的数量。据统计，从财办金92号文发布至2018年10月，财政部共计清库2428个项目，整顿完善2005个项目。对于清库项目，会存在一些能够修改完善后再次入库的项目，鉴于《政府投资条例》发布，禁止垫资建设，之前较大量的F+EPC模式也同时被禁止，而PPP模式作为唯一能够合法“垫资”的模式，对于一些自有资金雄厚或资金渠道多元的社会资本来说，PPP模式运作是一种比较好的选择。另外，一些可能存在超财承、项目条件不完善、项目存在违规事项等问题而退库的项目，可以通过整改重新入库，对于此类项目，政府对再咨询服务应有较大的需求。
(四) 尚未入库项目
除了管理库中9000个项目之外，还存在已经完成两评一案，但由于各种原因尚未入库的项目。对于此类项目，由于可研报告等前期工作已经完成，且政府也已经决定采用PPP模式运作，因此政府方可能有比较大的意愿进行推进，从而存在比较大的再咨询需求。
此外，由于一些客观原因，比如弱运营或无运营的项目，如市政道路、河道治理等项目，不符合采用PPP模式，这类项目通常体量较大，清退后会腾出比较大的财承空间，从而激活本地区其他一些项目的可运作空间。
二、PPP项目再咨询服务处理的主要问题
（一）整改及终止
1、已实施项目被退库或整改的问题
2、已实施项目由于各种问题无法完成融资导致项目终止问题
3、由于土地征拆进度迟延、征拆成本超支、项目前期手续批复延误等导致项目无法顺利进行的问题。
4、由于项目规划变更等问题，导致建设地点、建设内容、建设标准和投资额变化比例较大而导致项目条件变化问题
5、由于不可抗力、法律政策变更造成终止的问题
6、由于社会资本方联合体内部分工出现矛盾无法协调导致合同终止问题
7、存量项目的移交等环节出现的问题
8、其他导致项目无法正常推进的重大问题
（二）建设期问题
1、由于超概（超可研）导致项目无法顺利报批、报审的问题
2、工程变更及工期延误导致项目争议和纠纷甚至合同终止的问题
3、材料、设备、专业分包价格确认的问题
4、工程结（决）算出现重大争议问题
5、由于技术标准等发生重大变化导致的问题
（三）运营期问题
1、使用者付费不足以及运营成本超支问题
2、由于燃料、动力等价格非正常上涨导致价格调整问题
三、PPP项目再咨询服务的内容
（一）PPP项目整体策划和规划
1、退库、整改项目，如转EPC模式继续进行、调整完善后再次采用PPP模式实施等的再咨询服务
2、由于规划变更、法律政策变更、不可抗力等原因导致项目核心边界条件如建设内容、建设规模、建设地点、建设总投资等发生重大变化而导致的项目无法正常推进的再咨询、再谈判
（二）PPP项目重大问题诊断及处理
1、由于PPP项目合同条款存在重大缺陷，如项目土地权属不清晰、风险分配不合理等问题，导致无法顺利融资的再咨询
2、由于土地征拆、前期手续，如土地拆迁费用过高、征拆进度不能匹配项目进展、规划等前期手续的办理无法顺利完成等问题导致项目无法顺利进行的再咨询
3、由于社会资本方联合体内部矛盾，如联合体成员各方对责任义务的承担出现原则性冲突等原因导致合同终止的再咨询
4、由于燃料、动力等价格非正常调整导致运营成本调整出现争议的再咨询
四、结论和建议
咨询的价值，在于遵循独立、科学、公正的原则，运用工程、经济、法律、财务、运营德国多学科方面的知识和经验，为政府、项目业主及其他各类客户的建设项目提供智力服务，协助委托方发现和解决实际问题。
PPP项目再咨询的价值，在于通过分析和诊断项目的缺陷和风险，使项目符合法律法规要求的同时，减少执行过程中的争议，符合各方利益。对于一些因为各种原因导致的烂尾项目，还能通过PPP再咨询重新启动，最大程度减少社会的浪费。因此，PPP项目再咨询与提供两评一案及招标、合同的PPP咨询相比，所需要的能力和专业要求更高，所创造的实际价值也更有意义。
（积少成多PPP）
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