首先插一句题外话：上一篇文章阅读量破纪录到了678次，如喜欢文章，请不吝点赞和转发，这是出精品最大的动力，谢谢！
绩效考核作为一种管理制度，在社会各个领域已被广泛应用，从管理的视角看，所有的管理活动，绩效考核都有一个共同的目的，就是通过绩效考核，引导、监督、落实，实现任务或目标的完成。绩效考核是企业管理的难点之一，PPP项目的绩效考核自然也不例外。
早期落地的PPP项目，“绩效考核”章节和内容存在缺失，或不完整。随着PPP项目的不断规范，尤其是2017年11月10日，财政部发布的财办金92号文，对PPP项目绩效考核体系的完善起到了很大的促进作用。
目前，绩效考核方案已成为PPP项目实施方案、合同中的核心内容之一，也是难点之一。由于PPP项目所涉及的行业比较多，不同项目的功能目标各异，指标体系目标要求和技术特性各异，目前我国尚未出台系统的PPP项目绩效考核体系的规范文件，也没有就PPP绩效考核的原则、对象、组织实施、共性指标、监督管理、结果运用等方面制定相应的办法和实施细则。目前，绩效考核方案通常由PPP咨询公司负责编制，由于行业和技术特性较强，PPP咨询公司难以全面掌握各个行业，也缺少相关的工程和运营经验，因此，其编制的绩效考核方案往往“同质化”、“主观化”、“简单化”，通常是简单套用、复制于其他类似项目，在考核指标设计和权重上过于片面，绩效考核内容不完整，考核方式单一，缺乏顺畅的监督和反馈机制等问题，实施方案中的绩效考核方案更多是作为项目入库的“标配”，无法直接用于项目的考核，因此，通常都会在绩效考核方案里加上“本项目的绩效考核方案在项目进入运营期后，由政府和社会资本方根据实际情况对绩效考核方案进行协商调整”等类似的条款。结合具体实践经验，本文对绩效考核的一些问题进行深入探讨。
一、绩效考核方案需要调整优化
随着PPP项目进入规范期，实施方案、PPP项目合同中关于绩效考核方案的内容也逐渐规范和成熟。但是，如上所述，目前PPP项目的绩效考核方案仍很不成熟。即便是同一个行业细分下的PPP项目，如园林绿化项目，各咨询公司编制的绩效考核方案在指标构建、权重安排、评分标准等方面也呈现较大的差异，出现一种因咨询公司而异的奇怪情况。如果绩效考核方案可执行力不够，以《PPP项目合同》的形式赋予法律效力后，会可能出现“隐形固定回报”的问题，即绩效考核结果与相关付费名存实亡，考核结果对相关付费没有实质性的关联。如果要对绩效考核方案进行调整，双方对于合同履约的认知，以及对于绩效考核方案的调整细节，有可能带来高昂的再谈判成本。因此，两个思路：
1、科学、合理、准确、完整的绩效考核方案，需要具有丰富运营管理经验的机构才能完成。因此，可以考虑聘请相关专业的运营公司、相关行业的传统工程咨询公司等机构，他们具有多年积累的运营管理经验、数据、技术和人员等资源，绩效考核方案的编制以及营运成本测算等工作均可由其协助完成。
2、可以采用竞争性磋商等采购方式，将绩效考核方案和运营成本作为采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。由于参与竞标的社会资本方是行业最为专业的机构之一，运营绩效考核方案和运营成本也是社会资本方直接利益关系的核心内容，他们有动力去优化和调整完善。因此，可以考虑采用竞争性磋商的方式，由社会资本方对运营绩效考核方案和运营成本进行调整优化，作为磋商文件中实质性变动的内容，将调整优化后的运营绩效考核方案和运营成本作为PPP合同草案条款。但存在的问题是调整优化运营绩效考核方案和运营成本需要人力成本或外包成本，对未中标者来说，付出会打水漂，因此，可以考虑对所有未中标者一定的费用补偿，或者在在磋商文件中约定该费用由中标者承担，或咨询公司承担，计入总投资。毕竟相比运营绩效考核方案和运营成本的实质性改善，这些费用可能是物有所值的。
二、设置有奖有罚的绩效考核方案
PPP项目作为一种市场化的模式，按绩效付费应体现激励和约束机制。目前绝大部分PPP项目均有绩效考核，但普遍有罚无奖，仅有不达标付费扣减，而没有绩效达标或超标情形下的奖励，这不利于激发社会资本的积极性和创造力，激励其改进管理，持续提高公共产品和服务质量。比如，项目质量达到国家、省级或市级优质奖，或在评比中被作为样板、典型进行推广的，或因环境改善、管理优良、服务优质等良好运营受到当地媒体非广告类正面报道的，或节能减排和新材料/新技术运用获奖的，再或临时考核连续3次合格率达到90%以上的，可在下次常规考核中加分，等等。设置一定的加分项，激励项目公司改进管理，持续提高供给产品和服务质量，比单纯只有扣分项的绩效考核方案显然更为合理，毕竟考核的目的不是扣减付费，而是激励达到优质服务。
三、优化绩效考核结果与政府付费挂钩的比例和结果
首先来看两份PPP合同中的绩效考核方案。
以上是河南鸿宝集团中标的《郑州金水科教园区绿化PPP项目合同》中关于建设期考核的条款。
以上是铁汉生态联合中交第三公路工程局中标的《思南县白鹭湖旅游度假区PPP项目合同》中关于建设期考核的条款。
两个PPP合同均为将可用性付费的70%与建设期考核结果挂钩，评分标准、挂钩方式各不相同。但都存在两个共性的问题：
1、从绩效考核指标看，都是质量、工期、安全、成本等考核指标，根据扣分标准进行扣分，70%的可用性付费在运营期第N期支付时，根据考核得分进行支付，这显然是不合情理的。比如，每发生一次安全事故，都要进行扣分处理，一旦扣分，在运营期每年支付可用性付费时都可能会发生扣费，而发生安全事故，甚至验收一次不通过的情况，应该是随着建设过程每出现一次问题，进行相应处罚，处罚方式可以采用罚款，也可以从建设期履约保函中提取相关金额的方式，而不是将污点带入漫长的运营期，每年再做一次扣费处理，这样显然是不合理，也是不公平的。
2、从可操作性来看，比如质量指标，一次验收合格得30分，否则扣分，这可能导致一个问题，如果一次验收不合格，那么需要整改，相应的工期就可能延误，那么工期指标也会随之被扣分；另一个问题是，工期简单按每延误1天扣分，没有区分政府方、社会资本方还是其他方的原因，这显然也是不合理的。
3、思南县项目将质量分值设置为70分，占比很高，但从考核评分标准看，项目竣工验收时，若验收发现不符合相关规范的问题，项目公司必须整改直至符合规范要求，项目工程合格率达到合格水平，得满分70分。从逻辑上看，项目要投入运营，前提条件是项目竣工验收合格，否则不可能投入运营，也就没有政府付费一说。但既然竣工验收合格，那么上述高达70分的考核就是满分，考核没有意义。此外，考核标准也没有说明所依据的验收标准是什么。
4、思南县项目运营期绩效考核将使用者付费完成状况作为考核指标之一，如下所示：
使用者付费收入状况占10分，从项目其他相关合同条款来看，项目运营期内，若实际使用者付费低于合同中预估金额（主要是湿地公园经营收入、康养基地收入，占比约10%），由社会资本方自行承担亏损。在此前提下，将使用者付费收入完成情况再纳入运营期绩效考核体系。通常而言，对于旅游、养老等竞争性项目，市场竞争充分，市场成熟度较高，消费者选择的空间很大，收入无法预测且投入运营后收入也不稳定。简而言之，这个项目使用者付费收入的风险是很大的，从风险分配的角度看，通常需要政府提供最低需求保障。但本合同中，将使用者付费风险完全由社会资本承担的情况下，还纳入运营期绩效考核指标中，更加放大了使用者付费风险。
四、对于多个子项打包的PPP项目如何打分的问题
比如农污项目，通常是成片打包为一个项目，多则有上百个污水站点，少则也有几十个，绩效考核方案中，水质标准是最为重要的考核指标。可能存在一个操作性问题，先看一下东方园林中标的《化州市南区水质净化处理设施整体打包PPP项目合同》中关于水质考核的条款：
项目污水站点包括9个乡镇辖区内566座农村水质净化设施（污水处理站点），各子项（站点）多为规模较小、较为分散的村、镇污水处理站点，且都是独立运营的。因此，当项目全部进入运营期后，上述绩效考核方案中的五个指标怎么形成就是一个问题：是全部站点的检测值加权平均，那么对有些大的站点如果水质合格，其他小的站点即使不合格，整体考核结果也可能合格的，而且全部近600个站点都按考核周期是每月考核，那么光考核就要花费很大的时间和成本；另外一个思路是对规模达到一定的站点单独考核，其他规模较小的随机抽取部分站点进行考核，考核分数规模以上的站点单独加权平均，规模小的站点也加权平均，然后按一定合理的方式汇总分数。
总之，目前绩效考核方案不管是指标设置、权重设置，还是考核方式的设置，都有不少问题，值得业内进行探讨。此外，绩效考核信息管理公开力度还需要加大，这有利于加强PPP市场诚信体系建设，也有利于规范项目运作，建立多方监督体系。
（积少成多PPP）
版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！