PPP项目中政府方股权出资有关问题辨析

如果政府方指定或授权出资代表参与PPP项目投资，按有关文件，政府方不具有实际控制力及管理权。根据《公司法》、《政府投资条例》及《企业国有资产法》等法律法规，政府参与出资的PPP项目公司为国有资本参股公司。

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发[2015]22号）重申了国有企业改革的基本制度，即坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用。22号文根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。针对不同类型的国有企业，提出了不同的改革方向，具体如下：

《企业国有资产法》规定国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。《企业国有资产法》同时也规定国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）进一步明确了财政部的出资人代表机构身份，提出国务院授权国资委、财政部及其他部门、机构作为出资人代表机构，对国家出资企业履行出资人职责。如何划分国资委和财政部门作为政府出资人代表机构此处不展开讨论。

目前PPP项目中代表政府出资的基本是地方平台公司或地方国有控股企业。《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发【2018】23号）提出国有资本投资、运营公司在国家授权范围内履行国有资本出资人职责。国有资本投资公司在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以对战略性核心业务控股为主。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主。除上述文件外，我们尚未发行其他规定授权国有企业履行政府出资人职责的规定1。

根据上述规定，对于政府出资的PPP项目，政府方出资代表可以是地方国资委、财政部门、试点地方国有运营公司。《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发【2018】23号）出台后，随着试点的推进，其他类型的国有企业被授权作为出资人代表的适格性有待讨论。

如政府出资PPP项目公司，根据《政府投资条例》，政府投资的方式应是资本金投入，资本金通过财政预算安排。如项目所在地国有资本经营预算规定中，国有资本经营预算支出内容中不包括对PPP项目的资本金投入，则该等支出应通过一般公共预算或政府性基金预算（如满足其支出科目）安排。本文仅对是否可以通过国有资本经营预算安排进行讨论。

在支出方面，国家层面有关国有资本经营预算支出的规定中，《中央国有资本经营预算支出管理暂行办法》（财预[2017]32号）为最新的规定，文件规定国有资本经营预算可用于资本金注入，具体而言，国有企业资本金注入指用于引导投资运营公司和中央企业更好地服务于国家战略，将国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的资本性支出，即前文提到的需要国家战略性控股的领域，非PPP项目可适用领域。文件提到地方国有资本经营预算支出管理办法由地方参照该办法制定。但我们注意到部分地方国有资本经营预算的规定中未对资本金注入领域作出明确限制。如厦门市财政局《关于做好2019年市本级国有资本经营预算编制工作的通知》（厦财企[2018]24号）规定，国有资本经营支出预算包括市属国有企业资本性支出。主要用于：（1）市委市政府确定的重大产业项目；（2）向市属企业增加资本性投入；（3）增持市属企业所占股份制企业的国有股份；（4）其他资本性支出。