PPP合同具有双重属性，一方面他具备民事合同的双务属性，另一方面，他具有行政管理的单务属性。因此从某种程度上讲，他是行政协议和民事合同两者兼有之。
那么什么样的情况下PPP合同才能提起民事诉讼呢？我们就需要区分政府在PPP合同中所扮演的角色。
PPP项目合同中，政府方扮演了三种角色，包括《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中提及的社会资本的“合作者”、PPP项目的“监管者”以及根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》文件精神，政府方为特许经营权的“授予者”。
1、“官告民”
当政府对社会资本提起诉讼时，由于“行政法两造恒定原则”，只能 “官管民、民告官”，因此，政府对社会资本诉讼只能是民事诉讼而不能是行政诉讼
2、“民告民”
当社会资本对政府提起民事诉讼时，其诉讼范围只能是政府以合作者身份出现的合同履行过程中的争议，此时的政府与社会资本是平等的民事行为主体。
相关政策链接：
（1）财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知中规定：“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。”
（2）财政部下发的《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第22条规定：“项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。”
（3）《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》规定：“在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。”
（4）发改委下发的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确提及政府要从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”，双方在平等协商、依法合规的基础上订立项目合同。
上述文件，把PPP项目合同明确界定为“平等主体之间的民商事合同”。PPP模式中社会资本方与政府方是平等的民事法律关系主体，且双方合同履行过程中发生争议的解决方式可申请仲裁或提起民事诉讼。
二、提起行政诉讼适用情形
行政诉讼，只能是民告官，因此，行政诉讼的原告只能是社会资本，被告只能是政府。政府也仅有在行使监督职能和授权职能时，才是以“官”的身份出现。因此，当政府以“官”的身份出现时，社会资本对政府提起的诉讼只能是行政诉讼。比如政府单方面终止PPP合作协议。
需要特别注意和强调的是：特许经营的PPP合同，在新的《行政诉讼法》以及２０１５年4月27日，最高人民法院公布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中均认为是行政协议，因此在特许经营PPP合同发生争议时，社会资本对政府提起诉讼只能是行政诉讼。
相关法律链接：
第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
（二）、《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》“第十一条 行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。第十三条 对行政协议提起诉讼的案件，适用行政诉讼法及其司法解释的规定确定管辖法院。”三、诉讼费的支付标准
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十六条 对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。
四、行政赔偿与行政补偿
行政赔偿与行政补偿是完全不同的两个概念，应当加以区分。版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！