信息公开是近些年政府工作的趋势，也是PPP项目进一步规范化的要求，也是我国加入世贸组织《政府采购协定》（GPA）的必要前提。实践中PPP项目的信息公开状况并不理想，存在诸多问题，财政部在2017年1月23日印发《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法〉的通知》（财金[2017]1号），将PPP项目的信息公开再次提上新高度，以促进PPP项目政府方、社会资本、第三方中介机构等参与方均合法合规工作，保障公众的知情权和监督权，各参与方应当按照相关规定进行即时公开和适时公开。
一、文件出台背景——目前信息公开出现的问题
笔者从事政府和社会资本合作项目的咨询工作，结合调查情况，认为目前PPP项目主要存在以下几个问题：
1．信息公开程度不够
虽然我国对于信息公开的各种法律法规等规定较多，但是规定比较分散，针对PPP项目的系统规定较少，并且实际执行中各相关主体并未完全遵照执行，主要表现在两点：（1）选择性公开，即公开必须要公开的或者政府认为可公开的内容，比如要求公开五项实际公开三项，实践中不公开较多的是PPP项目合同、评审专家、确认谈判小组；（2）抽象性公开，即公开比较抽象的内容和结果，不公开来源、依据或计算公式等，比如采购结果只公示采购结果总金额，项目实施中仅公开项目成本总金额，无具体构成项目。
2．供应商管理不严格
在我国政府采购领域，最主要的采购方式是公开招标，但是目前公开招标违法违规的现象较多，串标、围标、阴阳合同、资质挂靠等屡禁不止，虽然在我国供应商的管理上采用“黑名单”制，供应商资格由政府采购法作出规定，供应商的资格由采购机构在每次采购中进行审查，对进入“黑名单”的供应商在一定范围内或政府采购系统进行通报。但是实际上由于公开透明程度不高，只有未经“打招呼”或者“严重违法”的供应商，才可能进入“黑名单”。
3．随意和扩大解释商业秘密
《政府信息公开条例》及PPP相关规定中要求信息公开时均对涉及到国家秘密和商业秘密予以了保留，商业秘密属于相对保留事项，即除非经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密的政府信息，可以予以公开。国家秘密属于绝对保留事项，有特定含义，一般无争议，在实践中有一些社会资本以融资利率、项目测算成本等信息涉及商业秘密为由，申请不予公开本应当公开的信息，也造成PPP项目信息公开不够。
4．法律责任规定较少且追究不到位
目前我国法律法规对于未按照规定进行信息公开的法律责任条款并不多，并且根据信息公开的相关规定，承担信息公开职责的部门基本是政府单位，虽然PPP相关规定要求项目公司对项目实施过程中的一些信息进行按时公开，但是也大多需要借助政府的信息平台。同时，对于是否公开监督单位是行业主管部门和财政部门。监督者和被监督者都是行政单位或者具有行政职能的部门，各行政部门之间会放松监管，对于不符合规定的现象较难采用强硬措施要求执行或进行处罚。
二、信息公开符合国际条约、国内文件的要求
1．《政府采购协定》的透明原则和要求
WTO《政府采购协议》（GovernmentProcurement Agreement，简称GPA）是世界贸易组织（WTO）的一项多边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。我国政府于2007年12月28日签署《政府采购协议》（GPA）的申请书，按照入世承诺积极推动加入GPA谈判，然而历经将十年，我国的政府采购相关制度规定仍然与GPA的规定存在一定的差距，需要我国继续努力调整国内相关法律法规规定，以适应加入GPA的需要。
《政府采购协议》多个原则里，透明原则是最基本的原则之一，分散在整个协议的5条中，要求政府采购应当保证整个采购过程的公平、公正和公开，最终实现采购最优化的目标。具体包括：
（1） 要求采购实体应当以透明和公正的方式进行被涵盖的采购，使用诸如公开招标、选择招标和限制性招标那样的方式，避免利益冲突，防止腐败行为；
（2） 要求“在官方指定的可为公众获得的电子或者纸质媒体上，及时公布任何法律、法规、司法判决和普遍适用的行政决定、根据法律或法规制定并置于公告和招标文件中供引用的标准合同条款、涉及被涵盖采购的程序，以及上述各项的修改”及解释，并对已授予合同进行公告；
（3） 对意向采购公告、摘要公告、计划采购公告等公告做了详细的说明；
（4） 强调提供给供应商的信息及授予信息的公布应当采用公开和书面（纸质或电子媒体）的方式进行，并留出合理的期间以供人们获取；
（5） 强调信息披露时，参加方应当及时提供对于判断采购是否公平、公正和遵照本协议进行所必要的信息，并对于可能损害供应商之间竞争的信息予以保密。
PPP项目作为政府采购项目，适用政府采购相关法律法规和规章的规定，作为政府采购的重要体系之一，其信息公开的规定自然是我国进行的国内法的调整范畴，是加入GPA的现实需要，满足国际协议要求。
2．国内法关于信息公开的相关规定
为了尽快加入GPA，我国的国内法律也做了相应的调整和努力。2002年6月29日通过并于2014年8月31日修正的《中华人民共和国政府采购法》，2014年12月31日通过的《政府采购法实施条例》，2016年7月5日公布的《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号），财政部在2004年发布《政府采购信息公告管理办法》，财政部2016年7月19日发布《关于印发〈法治财政建设实施方案〉的通知》（财法[2016]5号），工信部和发改委等十四部门在2016年8月3日联合印发《公共资源交易平台管理暂行办法》，等等政府采购领域出台一系列法律法规，就信息公开事宜进行详细规定和说明。
此外，根据《预算法》、《政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）、2011年最高院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》等法律法规及司法解释的规定，要求行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息应当以“公开为原则，不公开为例外”，公开方式包括依申请公开和依职权主动公开。
为了促进PPP项目过程中的信息公开，财政部和发展改革委在2016年5月30日联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号），2016年10月20日财政部发布《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金[2016]92号），并于2017年1月23日发布《关于印发〈政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法〉的通知》（财金[2017]1号）等，进一步规范PPP项目中全生命周期的信息公开工作。
三、PPP项目信息公开的具体要求和措施
根据我国实践中出现的各类问题及相关文件规定，做好PPP项目，应从以下几个方面进行相应完善和落实：
1．公开程序符合法定要求
公开首先应当满足法律法规及文件规定的程序和要求，保障程序合法，政府方依法行政和依法调制，主要包括以下几个方面：
（1）信息主动公开
PPP项目中的信息公开，大多属于主动公开的范畴，采购代理机构、项目实施机构、行业主管部门、财政部门及各级政府，均应当在法律法规等文件规定范围内、在法定的期限内、在法定的媒体上、依照法定程序将项目全生命周期的信息向社会公开发布，除非涉及国家秘密和商业秘密。
（2）满足法定的期限
PPP项目的公开期限大多有明确的公开期限，根据财金[2017]1号文的规定，PPP项目综合信息平台上的信息公开包括即时公开和适时公开，对于即时公开的内容需依据PPP项目所处的不同阶段及对应的时间要求，进行录入PPP综合信息平台即时公开；对于适时公开的在项目进入特定阶段或达成特定条件后再行公开，每一项公开的期限已在附件中列明。PPP项目日常实施过程中也有较多法定的期限，包括采购预中标成交结果公示期不低于5个工作日，公示期满无异议后2个工作日内进行中标、成交结果公告，同时发出中标、成交通知书，PPP项目合同签订之日起2个工作日内将PPP项目合同进行公告，PPP项目合同履行中每年一季度前项目公司向行业主管部门和财政部门报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料，通过PPP综合信息平台对外公示等等。
（3）在法定的媒体进行公开
PPP项目的公开媒体主要在两个方面，项目采购过程中的信息公开应省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体，同时项目的全部信息应当在PPP综合信息平台进行录入，并根据规定进行公开。
（4）符合法定的程序
公开应当符合法定程序，不得擅自公开或公开不符合程序要求，PPP项目中的公开包括采购结果公告前需经过采购评审、确认谈判并签署谈判备忘录、预中标成交结果公示，公示无异议后方可进行采购结果公告；对于合同履行过程中，项目公司通过PPP综合信息平台公示财务报告及建设运营成本时，财务报告需经第三方审计；涉及到财政支付责任时，应先进行绩效评价；项目公司以收益权设置担保权益进行融资的，公示前应当先经过行业主管部门和财政部门同意等等。
2．公开内容符合法定要求
根据国内法律法规及相关文件的规定，PPP项目需要公开的内容包括以下几个方面：
（1）PPP项目识别论证阶段的文件和手续
包括本级PPP项目目录、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况、项目实施方案概要、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及其他基础资料（项目建议书及批复文件、可行性研究报告及批复文件、设计文件及批复文件、存量项目历史资料及评估报告等文件）等，其中物有所值报告需经行业主管部门和财政部门审批，财政承受能力论证报告需经财政部门审批。
（2）PPP项目准备阶段的文件和手续
包括政府方授权文件（对实施机构、出资代表的授权）、项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证报告，其中实施方案需经同级政府审核并附批复文件，物有所值报告和财政承受能力论证应当按经审核的实施方案进行验证。
（3）政府采购项目的采购标准应当公开
鉴于政府采购法规定的采购方法及要求并不适用于所有项目的采购活动，而是仅针对采购目录和采购标准内的工程、货物和服务的采购工作。因此PPP项目的采购标准应当予以公开，用于区分各PPP项目是否适用政府采购法律体系的约束，根据现有的采购标准，PPP项目的投资金额大多都在政府采购范围内，而且大多已达到公开招标的标准。
（4）PPP项目采购阶段的文件和信息
包括资格预审公告、采购文件、补遗文件、评审意见、专家名单、确认谈判工作组成员名单、预中标成交结果公告、中标成交结果公告及中标成交通知书、同级政府同意签署PPP项目合同的批复文件、已签署的PPP项目合同等，确保采购过程和结果公开、透明。
（5）PPP项目执行阶段的文件和信息
包括项目公司设立情况（设立登记、股东认缴资本金、资本金实缴到位情况、增减资情况、资质情况）、项目融资情况（融资机构名称、融资金额、融资结构、融资交割情况）、项目建设情况（施工手续办理情况、建设进度、质量和造价等）、项目运营情况、绩效监测报告、中期评估报告、重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况、项目公司财务报告（收费、政府补贴、资产负债等）、项目公司成本、PPP合同变更或补充协议签署情况、重大违约及履约担保提取情况、公众投诉处理情况、对项目产生重大影响的政府规定、项目相关方纠纷处理情况、PPP项目目录等变化情况、本级人大批准的项目财政预算执行及决算情况等。
（6）PPP项目移交阶段的文件和信息
包括移交方案、移交资产清单、移交标准达标检测结果、后评价报告及后续运作方式等。保障项目平稳移交并持续可用。
3．不得随意和扩大解释商业秘密
商业秘密不应当由任何个人、企业或组织进行随意或扩大解释，而应当按照法定的标准进行解释和执行。《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条规定商业秘密“是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”这种商业秘密应当符合整体公共利益考虑，对于确实属于商业秘密的内容，应当让位于PPP项目接受政府监管和公众监督的公共利益，应当按照规定予以公开。
4．完善法律责任规定并加大执行和监督处罚力度
我国目前在透明、公开、规范的财政体系上已经有较大的进步，下一步需要完善未进行信息公开的管理规定，同时加大执行力度，并且对于未按照规定执行的单位进行监督处罚，发现腐败现象不予姑息，加强事中和事后的监督，建立完善的政府采购工作评价指标体系，对于怠于行政公开职责或怠于行使监督职责的机构，应当加强处罚力度。此外，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，保障公众知情权，接受社会监督，建立顺畅的社会监督投诉渠道，保障相关利害关系人可以跟进采购过程和结果，进一步加强PPP项目中公众力量对政府行为的监督。
5．建立有效的纠纷解决机制
在采购过程中扩大供应商谈判的内容，增加供应商对合同的参与度，有效建立价格调整机制，减少后续履行过程中的纠纷，应尽量通过推动再谈判机制启动等友好方式解决政府采购合同履行过程中出现的各类问题。对于项目前期手续及项目采购过程，应当注重利益相关方的投诉处理，对于投诉应当在法定期限内进行答复和处理，防止出现政府采购过程中的行政诉讼。
PPP项目中的信息公开，有利于节约政府财政支出，反商业贿赂和反腐败，建立法治的市场经济体制，早日加入GPA协议，促进我国市场经济的发展。
参考目录：
①罗伯特·安德森：《政府采购协定》规则是良好治理、国家发展与经济增长的支柱之一，中国政府采购，2014年12月第163期。
②余旭妮：构建与国际接轨的政府采购制度探讨，现代商贸工业，2011年第22期。
③曹和平、臧巨凯：浅议中国政府采购规则与国际相关规则之对接——以加入GPA为视角，学海，2011年6月。
④闫慧峥：政府采购国际规则对完善我国相关立法之价值，辽宁公安司法管理干部学院学报，2006年6月。
⑤沈木珠：政府采购国际趋势与我国立法之完善，国际经贸探索，2006年7月第22卷第4期。
⑥许安拓：论我国政府采购的国际借鉴，中国政府采购，2002年6月。
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