【PPP沿革】读懂中国PPP历程开启投融资新格局

早在上世纪80年代，我国就开始在投资建设中探索实行PPP模式，采取BOT方式建设的深圳沙角B电厂被认为是我国最早的PPP项目。1994年，原国家计委（国家发展改革委的前身）选取广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂等5个项目，正式开展BOT试点，被认为是我国PPP模式发展的开元之年。此后，PPP模式加速发展。据初步调查，改革开放以来，全国共实施3000多个特许经营项目，涌现出一大批成功案例。这些特许经营项目大多集中在高速公路、桥梁隧道、轨道交通、污水垃圾处理等使用者付费为主的领域。2014年以来，对公建公营的医疗、养老等领域，逐步开展政府购买服务，使我国政府和社会资本合作的模式和内容更加丰富多样。 

多年来，国家发展改革委会同有关部门和各地方采取了一系列措施，推动了我国PPP模式持续健康发展，包括制定政策文件完善制度环境，推动PPP项目加快落地，深化国际合作等，都取得了积极成效。

2014年11月，国家发展改革委报请国务院印发实施了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），明确提出在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，并在规范合作关系保障各方利益、健全风险防范和监督机制、健全退出机制等方面作出了详细规定，这也是首次在国务院文件中系统阐述PPP模式。

2014年12月，按照国发〔2014〕60号文的要求，在广泛搜集材料、深入实地调研的基础上，国家发展改革委研究起草并印发《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），重点针对PPP模式的操作要点以及推进中存在的主要问题，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作（PPP）提出了具体要求。

2015年4月，国家发展改革委联合财政部、住房城乡建设部等五部门印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，为推进PPP模式制定了统一的制度规范。

根据2016年7月7日国务院常务会议明确的PPP部门职责分工，同年8月10日国家发展改革委及时印发了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号），指导各地加强协同配合，认真贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号），建立项目联审机制，探索多样化的投资回报模式，优化市场信用环境，切实加大传统基础设施领域PPP模式推广力度。  

针对地方、企业反映项目实施中的困惑和障碍，2016年10月24日国家发展改革委又印发了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），理顺了PPP项目管理与投资管理的程序关系，规范了PPP项目操作流程，明确了项目法人变更等具体问题解决途径，为参与各方提供了清晰、简便、高效的操作指引。

在规范推广PPP模式上国家发展改革委分别联合水利部、国家铁路局、住房城乡建设部、国家林业局、农业部、交通运输部等部门先后印发了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经〔2015〕488号）、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础〔2015〕1610号）、《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发改投资〔2016〕2068号）、《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号）、《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》（发改农经〔2016〕2574号）、《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》（发改办基础〔2016〕2851号）等文件，推动相关行业PPP模式规范发展。国家能源局也出台了《关于鼓励社会资本投资水电站的指导意见》（国能新能〔2015〕8号）、《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》（国能法改〔2016〕96号）等文件，规范促进能源领域PPP模式发展。

为使项目尽快落地，国家发展改革委采取了以下措施：

一是加大资金支持力度。2015年和2016年累计安排PPP项目前期费用10亿元，支持1400多个PPP项目开展前期工作，总投资超过2万亿元。国家发展改革委会同国家开发银行印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2015〕445号），通过贷款期限适当延长、利率适当优惠等政策，加大政策性金融对PPP项目的支持力度。国家发展改革委会同财政部印发《关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》（发改投资〔2015〕823号），充分发挥政府投资的引导带动作用，推动PPP项目加快实施。

二是积极开展项目推介。2015年5月，国家发展改革委建立首个国家部委层面的PPP项目库，先后向社会公开推介了三批PPP项目。为了鼓励和引导民间资本、金融资金参与PPP项目，2015年10月，国家发展改革委联合全国工商联召开了民营企业PPP项目推介会，向民营企业推介了7个省的287个PPP项目，总投资9400亿元；2016年10月，国家发展改革委与全国工商联再次召开民营企业投资PPP项目推介研讨会，向民营企业推介了668个PPP项目，总投资1.14万亿元。为进一步加强项目融资、筹资的针对性，利用国家发展改革委与金融机构建立的投融资合作对接机制，2016年9月召开了金融机构PPP项目推介会，向金融机构推介了1077个传统基础设施领域PPP项目，总投资1.92万亿元，为金融机构与项目顺利对接创造条件。

这些措施效果明显，2016年以来PPP项目落地加快。据有关市场机构统计，2014年1月~2016年12月签约的1775个PPP项目中，有1401个项目是2016年签约的、项目总投资约2.4万亿元。

受多种因素影响，2015年四季度以来，民间投资增速有所回落。2016年5月，国务院部署开展了促进民间投资政策落实专项督查和第三方评估调研；7月份对民间投资体量大、同比增速下降多和民间投资增速靠后的省（市）开展重点督导工作。在督查调研的基础上，研究出台促进民间投资健康发展若干政策措施，明确大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，进一步完善基础设施、公共服务领域鼓励民间投资参与的政策措施。

一是助推民营企业高效参与PPP项目。针对民营企业参与PPP项目存在的问题，国家发展改革委邀请部分民营企业代表分享了参与PPP项目的心得体会及建议，组织清华大学PPP研究中心、咨询机构、律师事务所等方面专家进行了分析点评，为民营企业更好、更广泛地参与PPP项目提供了借鉴。

二是加强宣传报道，引导良好舆论环境。为引导民营企业树立信心，积极扩大PPP项目投资，国家发展改革委通过多个渠道、多种方式，加强PPP政策和相关工作宣传解读。比如，2016年10月份召开的民营企业投资PPP项目推介研讨会，加强了宣传工作，持续推动媒体传播、保持舆论热度。据统计，海内外120余家权威媒体参与了此次推介研讨会的报道，共形成新闻信息近9万条，对此次会议的意义均给予充分肯定。通过国家发展改革委官网、微博以及PPP微信公众号等，大力加强政策宣传解读，引导民间资本建立科学合理的预期，让民营企业及时了解国家政策、借鉴其他企业的经验，更好地参与PPP项目。

三是创造公平竞争环境。为给予各类投资主体公平参与机会，国家发展改革委积极完善政策措施，要求各地在遴选社会资本参与PPP项目时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争，为民营企业投资PPP项目吃下“定心丸”。

四是大力推进重点PPP项目。联合国家铁路局择优选择杭绍台城际铁路、济青高铁、廊涿城际铁路、三门峡至禹州铁路等8个项目，作为吸引社会资本投资铁路示范项目予以重点推进；联合水利部等部门选择湖南省莽山水库、广东省高陂水利枢纽、重庆市观景口水库、贵州马岭水利枢纽等12个项目开展第一批国家层面联系的试点工作，吸引社会资本参与重大水利工程建设。国家发展改革委、国家能源局印发了《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》（发改经体〔2016〕2480号），选择了天津经济技术开发区增量配电业务等105个第一批增量配电业务改革试点项目，鼓励和引导社会资本投资增量配电业务。

一是民营企业参与PPP项目的意愿增强。根据全国工商联发布的数据，2015年民营企业500强中，已经参与了PPP项目的民营企业98家，比上年增加40家；不愿参与PPP项目的民营企业99家，比上年减少了143家。

二是民营企业牵头或单独中标的PPP项目数量占比超过国有企业。据市场机构统计，2016年已公示社会资本方中标人的1401个PPP项目中，民营企业牵头或单独中标的项目占51%，国有企业牵头或单独中标的项目占49%。

PPP项目运营时间很长，至少10年以上，有些项目长达二十、三十年，期间社会资本很可能有提前退出的需求。目前PPP项目退出渠道狭窄，资产流动性低，影响了社会资本参与PPP项目的积极性。因此，需要依托资本市场，丰富PPP项目投资退出渠道，提高PPP项目吸引力。此次与证监会联合开展PPP项目资产证券化工作，对于提高PPP项目资产流动性、盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。从长期看，PPP项目要想实现资产证券化，就要符合一系列严格的审查条件，应当依法合规、管理规范、运营良好、收益稳定，这也会促使社会资本方加强自我约束，提高PPP项目的整体质量，从而促进PPP模式的良性健康发展。

PPP概念发源于欧洲，盛行于欧洲。为借鉴国际特别是欧洲的先进经验，促进我国PPP模式健康发展，2016年国家发展改革委积极加强国际交流合作。

一是2016年1月份，国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会签署了合作谅解备忘录，双方将在PPP理论研究、经验交流、业务培训、实际操作等方面开展全方位合作。这是我国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域合作协议。

二是2016年4月22日，国家发展改革委与保监会、清华大学共同发起成立了清华大学PPP研究中心。该中心将承担联合国欧洲经济委员会PPP中国中心的职能，并与PPP法国中心、西班牙中心、日本中心等共同推进PPP模式在全球范围内发展。

四是在深圳市举办了首届国际PPP综合培训高级研修班。邀请了联合国欧洲经济委员会PPP中心主任Hamilton等国内外知名专家，共同深度剖析PPP理论，分享国际PPP的成功经验，促进提高国内PPP参与各方的理论和认知水平。