中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金落地方案

中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金落地方案
--PPP模式下产业投资基金参与方案

内 容 提 要

财政部联合中国建设银行等10家金融机构推出了规模为1800亿的中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，打造中国新的经济增长点。产业投资基金是具有灵活和广泛的融资手段的一种融资媒介，PPP模式下的产业投资基金对整个PPP融资支持基金而言具有重大意义。
产业投资基金参与政府PPP融资支持基金，有利于填补公共服务建设的巨额资金缺口，减轻国家财政负担；有利于刺激社会投资，促进居民储蓄转化为有效投资，为社会提供稳定资金收益投资渠道。另外产业投资基金的产权约束优势和基金的专家管理优势，能有效提高公共服务和基础设施投资及运营效率。

PPP模式下的产业投资基金，其宗旨是改革创新公共服务供给机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用；打造新的经济增长点，增强经济增长动力；防范和化解政府性债务风险；引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。
PPP模式下产业投资基金的投资方向首先为政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。除此以外，本着刺激经济发展的原则，政府在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域也鼓励应用PPP模式，这些也是产业基金擅长的领域。另外城市群的升级也是产业基金重点发力的领域，应该是产业投资基金联手PPP融资支持基金的亮点所在。

PPP模式下产业投资基金基础模式共有三种，分别是政府发起成立PPP引导基金方式、有建设运营能力的实业资本（承建方）发起成立PPP产业投资基金方式和由金融机构联合地方国企发起成立PPP产业投资基金方式，依照不同的项目，灵活选取不同的设计方式来匹配项目。
按照项目的现金流特点，产业投资基金可以选择项目清算、股权回购/转让和资产证券化等方式退出，保障投资者收益权。


 
目  录
 
 
 
一、 产业投资基金参与中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金的重要意义 1
二、 产业投资基金参与中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金的宗旨 3
1、 改革创新公共服务供给机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用 3
2、 打造新的经济增长点，增强经济增长动力 3
3、 防范和化解政府性债务风险 3
4、 引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务 4
三、 PPP模式下产业投资基金的投资方向 4
1、 政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目 4
2、 政府鼓励的其他领域 5
3、 城市群升级 5
四、 PPP模式下产业投资基金的基础设计思路 6
1、 政府发起成立PPP引导基金方式 6
2、 有建设运营能力的实业资本（承建方）发起成立PPP产业投资基金方式 7
3、 由金融机构联合地方国企发起成立PPP产业投资基金方式 9
五、 产业投资基金管理团队 10
六、 PPP模式下产业投资基金的还款来源、退出机制 11
1、 还款来源 11
2、 退出机制 11
七、 结 语 12
 
 

一、 产业投资基金参与中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金的重要意义

近期，财政部联合中国建设银行股份有限公司、中国邮政储蓄银行股份有限公司、中国农业银行股份有限公司、中国银行股份有限公司、中国光大集团股份公司、交通银行股份有限公司、中国工商银行股份有限公司、中国中信集团有限公司、全国社会保障基金理事会、中国人寿保险（集团）公司等10家机构，共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金。该基金总规模1800亿元，将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。

中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金的设立，是中央财政和金融机构贯彻落实《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）的重要举措，也是财政金融深化合作、共同支持PPP项目发展的重要探索，对创新财政金融支持方式、优化PPP项目融资环境、促进PPP模式发展具有积极意义。

产业投资基金，是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。产业投资基金能以灵活的形式汇集社会资本，对于长期依靠财政支出和银行资金的公共服务领域是一种非常有意义的补充。

产业投资基金参与政府PPP融资支持基金，有利于填补公共服务建设的巨额资金缺口，减轻国家财政负担。在未来一段时间里，我国公共基础设施建设的资金供求矛盾仍将十分突出，根据国家发改委的有关预测，在“十二五”期间，我国基础设施的投资规模将达到7万亿元，“十三五”期间规模将更加巨大。产业投资基金能够以市场化的融资方式迅速募集社会资金，有效解决公共基础设施建设的资金缺口问题，确保基础设施建设的健康平稳发展。

产业投资基金的产权约束优势和基金的专家管理优势，能有效提高基础设施投资及运营效率。民间资金以产业投资基金的形式进入公共服务领域，对投资风险承担责任，有助于实行市场化的投资策略，杜绝政府投资下权责不清的弊端，有利于提高基础设施项目的运营管理效率，提高基建项目的盈利能力。

产业投资基金与政府PPP融资支持基金联手，有利于刺激社会投资，促进居民储蓄转化为有效投资，为社会提供稳定资金收益投资渠道。随着社会经济的发展，我国已经形成巨额的金融资产，大量的民间资金以银行存款的形式存在。大量资金游离于实体经济，不利于资本的周转。公共服务产业投资基金有利于促进居民储蓄向投资转化，为民间资本开辟了一条风险较低、收益较稳定的投资渠道，促进国民整体财富的和谐分配与增长。
 
 
 
二、 产业投资基金参与中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金的宗旨

财政部成立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，是中央政府让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力的重要方式。产业投资基金参与到该PPP 融资支持基金中，其宗旨是：

1、 改革创新公共服务供给机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用

政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的产业投资基金管理机构，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由产业投资基金建设并提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向产业投资基金支付相应对价。这种市场化运作的方式是ppp融资支持基金的初衷，也是包括产业投资基金在内的社会资本参与公共服务建设的重要方式，通过市场化运作，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

2、 打造新的经济增长点，增强经济增长动力

PPP 融资支持基金的长期目标是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点。产业投资基金的投资者涉及面广，参与群体庞大，能够有效带动国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，激发经济活力和创造力，起到事半功倍的效果。

3、 防范和化解政府性债务风险

产业投资基金参与地方融资平台公司存量项目改造，在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例，利用产业投资基金可以接受投资回报期较长的特点，使原本较短的回购期，变成较长的特许权经营期，减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，缓解短期债务压力。

4、 引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务

产业投资基金参与面广泛，参与方式灵活，能够大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，持续不断升级改造公共服务的供给，使广大人民群众能够享受到更优质的公共服务。

三、 PPP模式下产业投资基金的投资方向

按投资领域的不同，产业投资基金可分为创业投资基金、企业重组投资基金、基础设施投资基金等类别。随着2006 年《中华人民共和国合伙企业法》、2014 年《私募投资基金监督管理暂行办法》等法律法规的出台，产业投资基金的组织形式向着多样化的方向发展，形式更加灵活，投资领域更加宽泛。

在ppp模式下，产业投资基金将紧密与政府合作，在公共服务领域发挥产业投资基金的相对优势。其主要投向有：

1、 政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目

2014 年12 月国家发改委在其发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中提出，PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP 模式。

2、 政府鼓励的其他领域

2015 年5 月财政部联合发改委、人民银行发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，其确定的PPP 模式适用领域已不再局限于“市场化程度相对较高的城市基础设施及公共服务”领域，该《通知》指出：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。从最新公布的行业来看，已经拓宽了ppp模式可以参与的范围，而公布的这些行业领域，正是产业投资基金最擅长的领域。

3、 城市群升级

随着中国城市化进程与工业化进程的不断加快，城市群地区已经成为今天和今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，也是我国生产力布局的增长极点和核心支点，具有将各种生产要素流动汇聚与扩散的功能。但是目前中心城市功能过度聚集，交通拥堵、环境污染等一系列“大城市病”日益严峻，尚未形成与周边中小城市合理分工、功能互补、协同发展的城市群产业体系；城际交通网络滞后于城市群发展需求，城际交通尤其是市郊铁路发展严重滞后；城市群发展协同机制落后，“一亩三分地”思维定式乃至“以邻为壑”体制困境亟待突破。这些问题都可以探索政府与社会资本合作的模式来解决。比如城际交通滞后的问题，可以成立“城际交通产业投资基金”专门解决这个问题。

四、 PPP模式下产业投资基金的基础设计思路 

产业投资基金本质上是一种融资媒介，政府通过成立基金，吸引社会资本以股权形式介入项目公司，参与基建类项目的建设和运营。在传统公私合作模式下，公共部门或私人部门一般只各自负责项目链的部分板块，而不是全程参与项目设计到运营的完整链条，双方都缺乏对项目全生命周期成本收益和质量的全盘考虑。单一部门，重建设、轻运营的倾向易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现严重的质量问题。PPP 模式下，由于私人部门需要全程参与到项目设计和运营中来，两者的目标更加统一，可以更有效地避免不同环节前后脱节的问题。产业投资基金最擅长从大处着眼，从行业、区域的宏观角度出发，进行行业内资源的整合与升级，因此在建设后的运营方面有着天然的优势。另外，产业投资基金成立的方式非常灵活，是传统政府与社会资金合作方式的有力补充。

依照发起主体的不同，产业投资基金参与PPP融资支持基金，主要有三种方式。

1、 政府发起成立PPP引导基金方式

由政府财政出资成立引导基金，并以此作为劣后资金，吸引金融机构出资作为优先方，杠杆比例一般为1:6，合作成立产业投资基金母基金。该基金由专业的产业投资基金管理公司管理，针对各地申报的项目，成立专项基金以股权的形式参与到具体项目中。地方政府做劣后，承担主要风险，金融机构做优先级，获取固定回报。

图 1   政府引导型PPP产业投资基金结构

2、 有建设运营能力的实业资本（承建方）发起成立PPP产业投资基金方式

有建设运营能力的实业资本也可以参与到产业投资基金中，作为发起方或者作为与金融机构并列的优先方为PPP项目提供资金。该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。

（1）建设开发公司（承建方）做劣后方

建设开发公司与基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，金融机构（银行等）作为LP 优先，该建设开发公司还可以担任LP 劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方（政府）签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。 


 （2）建设开发公司（承建方）做优先方



图 2   承建方主导型PPP产业投资基金结构


图 3  承建方做优先型PPP产业投资基金结构


政府主导成立PPP引导基金做劣后，承建方与金融机构（银行等）一起做优先。成立PPP产业投资基金母基金，该基金由专业的产业投资基金管理公司作为管理人进行管理。通过这种方式，承建方也参与到产业基金中，从政府引导到金融机构资金支持再落地到承建方，形成一个闭环，项目的建设更有保障。

不论建设开发公司（承建方）是做劣后资金方还是做优先资金方，这类有运营能力的社会资本参与到产业投资基金中，可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，通过成立产业投资基金参与基建项目，若企业出资10%，可以放大9 倍杠杆，除去付给优先级LP 的成本后，这放杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包的利润，也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。另外，承建方参与到基金管理中，一定程度上提高了承建方的积极性，有利于产业基金的高效运行。

3、 由金融机构联合地方国企发起成立PPP产业投资基金方式

由金融机构联合地方国企发起成立PPP产业投资基金，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级（代表政府），金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。



图 4   金融机构主导型PPP产业投资基金结构

金融机构直接和地方国企、平台等代表地方政府的机构洽谈项目，沟通成本较低。而且相比政府出资设立母基金模式，地方成立产业投资基金的操作更加灵活，更加具有针对性，与项目匹配程度更高。 

五、 产业投资基金管理团队

PPP项目投资规模大、投资周期长，最初发起公司作为GP 对产业投资基金负有无限连带责任，而且PPP模式下产业投资基金一般带有多级杠杆，因此对基于产业投资基金的PPP 项目同时对最初发起公司甄别项目的能力、施工能力、管理与运营能力、融资能力、谈判能力、资源整合能力提出了全面而苛刻的要求。

以往PPP 项目经验丰富的、有过产业投资基金运营经验的、在法律和融资等方面有丰富资源和经验的、资源整合能力强大的、人员优势显著的公司会比其他公司具备更强的优势。

国内佼佼者可以参考中国平安集团旗下平安信托有限公司。平安信托注册资本69.88亿元，是国内注册资本金规模最大的信托公司。其基础产业投资部是平安集团在非传统投资市场领域的操作者，截至2014年5月，该部门已经完成500亿基础设施投资，范围涵盖高速公路、风电核电、轨道交通、城市供水、市政园区以及其他基础设施和公共服务领域。而且从海外的经验看，基础产业项目颇受长期资金机构投资者青睐，包括保险资金、养老基金、退休基金在内的长期资金占到基础产业投资的50%以上。政府推广的PPP项目，对保险资金而言，是非常优质的投资标的。


六、 PPP模式下产业投资基金的还款来源、退出机制

1、 还款来源

根据PPP 项目的类型不同，产业投资基金的还款来源也有不同类型：
 
（1）经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目；
 
（2）准经营性项目：使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报，政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入，如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益； 

（3）公益性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入，如需要政府支付服务费用或购买资产。

2、 退出机制

产业投资基金通常都有一定的期限，而PPP项目的周期可能长达数十年，因此参与PPP 的产业投资基金一般需要多种方式退出。具体的退出方式有三种： 

（1）项目清算 

项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP 项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，通过项目投资公司清算（或注册资本减少）的方式， 返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。 

（2）股权回购/转让 

股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP 项目公司后，在项目投资公司完成项目任务（或阶段性投资任务后）后，由政府、开发运营公司进行股权回购；或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。 

（3）资产证券化 

资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP 项目公司后，在项目运营成熟后， 通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金（REITs）等资产证券化方式，获得投资收益，实现投资的退出。

七、 结 语
目前中国正面临经济增速下移、地方债务问题日益突出的问题，但新型城镇化建设又有巨大的公共服务建设需求。因此PPP模式下的产业投资基金提供了一个新的、有别于传统政府采购模式发展公共服务的可行模式，成功的PPP产业投资基金既有效扩大了巩固基础设施的供给，提高公共服务质量，又为地方政府分担了风险和责任，同时也给社会资本拓宽了投资领域。我们有理由相信，成功规范的PPP产业投资基金将带来社会大众、政府、投资者的三赢局面， 2015年也必将成为PPP模式践行的爆发之年。