PPP模式风险的科学管理之PPP的政府风险管理总论

（一） 社会资本方选择范围与标准

（二） 民营企业参与困境及其破解

（三） 社会资本方采购理念与方法

潘萍

江帆

所谓风险管理，是指管理主体在综合考虑各种法律、政治、社会、经济等条件下，依据客观的风险评估结果，积极进行主动的风险因素控制与风险损失处理，以期达到以最小成本获得最大安全保障的系列行为与活动。在理论界，各类风险管理的知识探索存在着两大基本路径：一是以市场企业为研究本体立场，探讨市场投资者进行具体项目风险管理的规律、方法与模型，二是以风险社会为研究客体对象，探讨政府在公共危机事件爆发后，应以何种措施、程序、策略予以妥善应对。如是的研究现状意味着PPP模式风险下的政府风险管理实践尚缺乏针对性的有效理论支持，既缺乏以政府为本体立场的项目风险管理方法研究，也缺乏以PPP模式为对象的政府风险应对策略研究。因而，应对PPP模式风险的长期性与复杂性，缺乏既有理论明确指导的政府首先应结合PPP模式的本质特征，全面把握PPP模式对政府风险管理能力提出的新挑战，并厘清自身在PPP模式普及推广运用背景下的风险管理角色内涵。

概括而言，PPP模式对当前政府的伙伴式合作能力、激励性监管能力与全局性规制能力提出了新的挑战。这些新挑战需要政府结合自身作为PPP项目合作者、监管者与作为PPP模式规制者的三大角色内涵，方能形成对各项挑战内容的准确理解。首先，在伙伴式合作能力方面，政府作为项目合作者的角色内涵要求自身的风险管理活动必须有利于伙伴式的合作关系建立，因此必须转变传统的行政管理思维与行政控制手段，以平等的姿态尊重合作契约的法律效力，重视在各方合意的基础上实现风险管理的民主激励化。其次，在激励性监管能力方面，政府作为项目监管者的角色内涵要求自身不可推卸公共责任，必须树立剩余风险兜底承担的责任意识，在妥善管理自留风险的同时，还必须密切监测转移风险的实然发展状态，并在法律授权或协议约定的基础上实现项目风险管理的动态有效化。再次，在全局性规制能力方面，政府作为PPP模式规制者的角色内涵要求自身必须重视PPP模式推广运用背景下可能出现的宏观社会系统风险，加强顶层制度设计与综合政策支持的科学性与有效性，维护PPP市场的秩序规范与可持续发展，在密切防范PPP模式发生滥化、异化现象的基础上实现项目风险管理的长远全局化。

当然，在层级化的行政组织序列中，PPP模式的规制权力主要集中于中央政府，地方政府在此角色内涵方面的风险管理内容是严格贯彻中央的法规精神与政策要求，并结合地方实际进行相应级别、地域权限内的补充与细化。因此，地方政府的风险管理工作在宏观抽象层面需要实现并行统一的两大目标，即确保项目运作成功与落实中央精神意图，在具体微观层面则需满足如下基本要求：（1）风险管理目标的立体层次性，即权衡多重目标之间的“轻重缓急”，区分管理目标的主次先后；（2）风险管理程序的依法合规性，即遵循“负面清单”的管理思维，在法律授权或协议约定的范围内合法行使权力；（3）风险管理方案的现实合理性，即依据项目的具体特征与合作条件，制定可操作的精细计划；（4）风险管理方式的灵活激励性，即转变僵化的单向控制思维，重在发挥多样管理手段的激励效能；（5）风险管理主体的多方参与性，即充分重视并吸收包括社会资本方、项目公司、社会大众、第三方机构、社会组织等多主体的积极参与，构建伙伴合作型的风险管理共同体；（6）风险管理评价的客观真实性，即适时开展定期或不定期的风险管理工作评价，以此适时调整管理方案并形成有效经验。

言而总之，无论是内含在PPP长期合作过程中的各种微观项目风险，还是伴生于PPP模式推广运用背景下的各类宏观系统风险，都是政府必须勇敢直面且无以回避的客观事实。但是，作为理性能动的决策主体，政府仍然可以借助科学的风险管理手段，或者降低风险事件发生的可能概率，或者减轻实发风险的损失程度，在合作各方尚可承受的范围内实现对风险的有效控制。具体而言，政府实施风险管理的控制手段包括风险回避、风险自留、风险控制与风险转移四种：

（1）风险回避。风险回避是一种消极的风险控制方法，是指政府在决策理性的基础上，通过对项目风险的综合评价，最终做出放弃项目建设计划或以PPP模式进行运作的决定。在PPP项目的运作过程中，这种回避式的风险控制集中发生在项目的可行性研究、物有所值评价、财政可承受能力论证与社会资本方采购阶段。当项目建设本身不具有现实必要性与客观可能性时，政府便应通过立项审批权力否决预期的投资计划；当项目无法不具“物有所值”的价值空间，或者超出了财政可承受能力范围，以及无法形成社会资本的竞争性参与之时，政府亦应立即放弃PPP模式的操作方案，以此避免不必要的PPP运作成本浪费与风险过高的PPP项目建设落地。并且，由于PPP项目事关众生福祉，投资规模巨大，一旦启动实施便难于中止投入，因而一旦出现了关键指标的重大风险提示（即便不甚明朗确定），政府也不应出现患得患失的犹豫，存有甘冒风险的侥幸。比如，当某PPP项目实施方案从净现值、内部收益率等多项指标来看似乎可行，但有关风险敏感性的分析结论却提示该项目对建设投资、市场价格、运营成本要素均极为敏感，也就是在部分指标方面呈现出较高程度的风险特征时，政府也应本着高度审慎的原则，果断中止项目的继续推进。

（2）风险自留。风险自留是指政府将某些项目风险保留在自身内部，或者不采取任何应对措施而姑息风险的自然存在，或者仅通过内部的控制措施以消化风险发生后的可能损失。这就是说，风险自留的最大特征是既不积极控制该风险的发生概率，也不努力改变该风险的潜在损失，即自留主体已经做好了承担风险损失的“预备”。在PPP模式中，政府将部分风险主动自留是可能且必要的。因为社会资本方并没有承担一切项目风险的实际能力，同时将风险转移给其也需支付相应的对价。因此，对于自身具有更强控制能力的风险，政府应在制定实施方案时采取风险自留的手段予以处置。当然，风险自留分为有计划自留与无计划自留两种，区别的界限在于政府是否预先估计到了该风险的存在，以及是否采取了有效的防控措施。由于PPP项目长期合作的复杂性、主体理性能力的有限性和契约安排的非完美性，出现无计划的风险自留在某种程度上是难于避免的。但政府至少要能意识到这种非计划风险自留的可能与危害，从而尽量减少风险识别与风险评价的失误，避免被迫承担较大的项目风险。至于计划性风险自留，则是政府在主动的意识状态下进行的权衡型风险配置安排，存在积极合理的价值，但要注意必须保持在较为合理的水平，并预先采取损失控制措施，如购买商业保险，或建立风险预留基金等。

（3）风险控制。风险控制是一种主动、积极的控制风险方法，通常包含降低/消除风险发生的概率与减轻/遏制损失程度/范围的双重目标，并要求制定一个由预防计划、灾难计划和应急计划共同组成的风险控制计划系统。其中，预防计划的内容最为广泛，主要作用是降低风险发生的概率以及减缓损失的严重性，具体包括组织计划、经济计划、合同计划、技术计划等多项措施，但以合同计划措施最为典型和有效。实际上，财政部与发改委分别推出的PPP项目合同指南与PPP项目通用合同指南中都包含了大量的风险预防控制措施，如有关风险分配基本框架的规定、履约保障边界内容的要求等。而所谓灾难计划，是针对各类灾难性事件发生后，为减少人员伤亡以及财产损失，指导现场人员如何及时、妥善地处理风险事故，而事先编制好的一套工作程序与具体措施，在发生或即将发生灾难性风险事件时启动实施。应急计划则是事先制定的若干替代方案，以备某些风险事件发生时，能够继续保持公共服务的稳定供给，降低项目中断的不良影响，如项目合同中有关政府或其他合法主体的临时介入权与接管权的安排等。因此，风险控制实际包括事前、事中和事后三个阶段，因而要求政府需要具备预测识别风险、控制风险发生、化解风险损失的综合能力。

（4）风险转移。风险转移是指借助契约的安排，将防控某类具体风险的责任划定为某方承担，从而降低另一方风险责任压力的行为，通常包括合同转移与保险转移两条渠道。对于政府而言，最为通用的风险转移方式是合同转移，需要警惕的是通过合同转移的风险仍然可能发生回转，并由政府兜底承担最终的风险责任。因此，尽管理论上政府可以通过合同安排将所有的项目风险全部转移，同时某些风险偏好型的社会资本方甚至也勇于承接这种具有更高回报的风险转移安排，但无论如何政府都不应将社会资本没有能力控制的风险转移出去。而保险转移则可以分为两种类型，一种是为降低项目建设、运营风险，要求社会资本或项目公司向商业保险机构购买建筑/安装工程一切险、工伤保险、意外伤害保险、财产保险、财产一切险、环境责任险、 三者责任险等；另一种是为降低合作风险，防止社会资本出现违约行为，要求社会资本提交投标担保、前提条件成就担保、建设期履约担保、运维履约担保、移交维修担保等。

从技术流程的角度看，PPP项目中的政府风险管理是由序列相承的风险识别、风险评估、风险分配、风险管控四个阶段组成。其中，在风险识别阶段，政府需要借助系统、科学的识别方法[1]，通过了解、分析大量来源可靠的信息资料后，准确认知项目所存在的全部风险因素，进而大致判断项目所面临的风险类型及风险性质，并把握风险的发展趋势可能趋势；在风险评估阶段，政府需要结合多重因素，在定性分析的基础上定量计量[2]某一风险对项目局部或整体、长期或短期的影响大小，并引入与标准化的安全指标比较，进行风险的优先级排序，以此决策应当采用何种风险管理的手段予以对应化处理；在风险分配阶段，政府需要通过合同将适宜于转移的风险进行法律形式的有效转移，明确各类风险的责任主体、分担形式及责任比重等问题，同时细化社会资本方承担风险的关键时段、重点要点、目标要求，并结合风险分配的实际结果测算其对项目资金价值的综合影响以及政府或有风险支出责任的大小；在风险管控阶段，政府需要采取各种措施和方法，全面降低风险事件发生的概率可能及减轻风险事件发生时的实际损失程度，并需对转移风险进行动态化的监测，对发生概率较高的风险实行重点防御，防止社会资本方的出现管理职责疏漏。

与此同时，鉴于PPP合作的长期性，政府还应从项目全生命周期的视角出发，实施动态化的风险管理。政府应当认识到，不同性质的风险事件管理不仅需要借助不同的风险分担机制，同时基于合作阶段的动态发展，还会产生不同的管理要求与管理重点，并进而影响各项目参与方之间的风险分配系数。在项目的全生命周期内，绝大部分的风险影响因素都呈现出动态变化的状态，风险概率的大小也由之发生相应的变化，并可能出现参与方之间的非对称转移。因而，风险动态管理机制的建立不仅是极其必要的，同时也是甚为重要的。随着项目运作的阶段性发展，政府很有可能需要对项目风险因素进行再识别。这就是说，在项目准备及采购阶段的风险识别研究仅仅只是对PPP项目风险的预期分析与管控，绝无可能形成确定无疑的事实结论。风险因素本身的发展变化性，以及风险因素之间的联动传导性与自组织性，都决定了有些风险并无法实现“毕其功于一役”的固定分配，必须通过再次分担才能适应新的条件变化。围绕着科学高效的风险管理目标，政府一方面必须全面提升自身的风险管理能力，另一方面也必须遵循风险管理活动的一般规律与普遍经验。