PPP名人唐川:从PPP融资论坛开场致辞看PPP监管五大发展趋势

从数据上看，截至10月底，在7029家参与PPP项目的社会资本中，民营、港澳台和外资企业数占比48%，在市场开放较早、回报机制明确的污水、垃圾处理领域，民营、港澳台和外资企业参与投资占比达到82%。取得此成就，不仅是因为国家在近年对民营资本的支持，也因为“中国的PPP改革是在开放互鉴中进行，在立足我国基本国情和发展阶段的基础上，积极借鉴国际经验，实现了项目管理模式与国际通用做法相融互通”。在中央和管理层进一步提出金融政策解决民企融资问题及通过项目定向推介降低民企、外企的项目获取难度的政策趋势下，预计未来PPP项目引入民资、外资的整体效率将会大幅度提高。

 针对“10%红线”的管理问题，焦小平主任表示，依法合规的项目，10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务，且政府和社会签订的合同是依法合规的，必须要纳入预算，但财政部也会严守财政支出红线，进一步加强财政承受能力管理，加强财政支出责任动态监测，严控10%红线。

2015年发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）已明确要求：“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。所以客观评估财政承受能力对于PPP项目和政府方、社会资本方而言都是控制风险的有力手段之一。但长期以来，许多地方政府并没有严格执行“10%红线”的要求，甚至通过同期推出多个项目，抬高未来财政支出预期等伎俩绕开此项管制。针对此，财政部已基于“92号文”对“尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的”项目进行了退库操作，并且PPP中心于今年4月已发布通知对财政承受能力已超过10%上限的地区暂停新项目入库（包括管理库和储备清单）发布，并建议各省厅暂缓对此类地区的新项目入库审核。种种措施之后，目前在全国2461个已实施PPP项目的地区中，仅有6个地区的财政支出责任占比超过红线。在2014至2018年间，各省区录入项目管理库的最高年度财政支出责任占比不超过5.1%，PPP整体风险控制在安全区间内。故而在“守住不发生系统性金融风险的底线”的指导原则下，预计未来此“10%红线”控制措施仍将会极为严格地执行。

焦小平主任表示，未来PPP管理要建立绩效管理硬约束机制。一是加强入库绩效审核，清理整顿财政支出责任未与绩效挂钩的项目；二是制订管理政策，完善绩效评价、指标框架，建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系；三是建立项目全过程绩效管理链条，硬化绩效责任约束；四是完善物有所值评价，开展全面物有所值定量评价分析，优化定量评价方法。同时，凡是依法合规的项目，社会资本按照绩效达到绩效结果的，政府一定要按约定付费。进而为PPP建立了覆盖立项、建设、运营、回款等全生命周期各环节的绩效考核体系。

一直以来，不少地方PPP项目的物有所值论证和绩效考核都流于形式，仅仅是为完成流程而象征性地“走个过场”，这给项目健康运营埋下了不小的隐患。随着PPP项目案例的不断积累，实操问题的逐渐增多，加上财政部PPP项目信息公开、共享工作的全面推进，以及PPP相关培训的大规模开展，各地政府对PPP项目物有所值评价和绩效考核的作用认识正趋于本质，已有多地在设立PPP项目时不仅参考定性评价结果，定量测算参数选择、取值范围、计算方法等都要经过专业讨论和修改完善才能过会；并且已针对不同行业，将运营工作SOP和运营效益考核纳入绩效考核标准。预计管理层未来将在整合、分析更多宏观数据、财务数据、行业数据的基础上，对各领域PPP项目全生命周期的工作提出更为细致的绩效考核标准，并且定量评价的价值也将不断显现。

在社会资本普遍关心的PPP项目库调整方面，焦小平主任表示，未来不会再出现入库项目大幅波动的现象。在执行工作方面，财政部将会细化新项目入库标准，明确入库核查正负面清单，优化审核程序，压实省级审核责任，加强各项交付力度，确保新入库项目质量。并落实示范项目管理责任，强化动态管理和定期评估，确保示范项目执行不走样。此外，会加大信息披露力度，扩大和提高信息披露的内容和质量，丰富社会公开监督的途径和手段。

从去年专项整顿工作开始到今年10月份，PPP中心累计清库2428个项目，涉及投资额2.9万亿，整顿完善2005个项目，涉及投资额3.1万亿元，其中30个项目调出示范库并退库，54个项目调出示范项目名单，89个项目进行整顿完善。项目库的清理整顿虽然使库中项目品质得到了有效的优化、提升，但是也给社会资本方、金融机构带来了恐惧，造成了随后数月的“PPP寒流”。不过此番高层“不会大幅波动”的表态将有效稳固市场信心，并在一定程度上调动资金方重新设计PPP投资方案的积极性。同时，从另一方面看，规范调整之后的PPP，将回归运营的本质，吸引真正想做PPP、能做PPP、真做PPP的社会资本方长期参与，推动优质基础设施建设和公共服务项目体系的打造，服务新时代新型城镇化建设战略的新发展。同时结合财政部、发改委、银保监会、证监会和中国人民银行等单位当前政策的要求综合来看，未来相关政策会使库内的项目通过发行项目收益债、ABS等债券工具为项目公司或社会资本方进行融资将更为便利——项目库优化后，随着库内项目品质的提升，各管理部门将能够更好地解决项目发行债券类产品的前提条件和入库标准相统一的问题，进而也可使PPP金融产品的市场认可度，社会资本的退出和资产转让，投融资设计规范化等问题得到解决。

在PPP金融支持体系建设方面，焦小平主任表示，新形势要利用财政的精准投放作用，宏观要有效能，微观要有效率。同时要加大政策力度，增强社会资本投资信心，具体措施：一是完善中央专项资金使用方式，加大财政资金统筹整合力度，引导地方优化投资结构——财政部会在环境领域在甄选一批示范项目，中央财政通过专项资金协助地方解决PPP项目资本金注册不足的问题；二是加大保险资金、中国PPP基金对项目股权投资力度，拓宽项目资本金来源，鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等盘活存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。并探索政府、金融机构、社会资本共建、共治、共享管理模式，聚焦信息不对称问题，利用大数据等信息技术，提高资源市场配置效率，缓解项目融资难、融资贵问题。

但综合来看，PPP金融支持仍不会“大水漫灌”，首先，控制资本金投资依然需按照“92号文”所提出的“未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的项目不符合规范运作要求”，并参考 “192号文”所要求的，PPP项目资本金需由企业通过自有资金进行投资，各类金融机构不得以固定回报为目的参与PPP项目公司，即“明股实债”仍不会得到认同与支持；其次，基础设施和公共服务项目投资加速的过程中，投资相关的绩效考核也会随之加强，如财政部近期发布的关于贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知中要求“加快对政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府债务项目等各项政府投融资活动实施绩效管理，实现全过程跟踪问效”。整体而言，金融支持PPP项目将会首先通过政府端进行发力，而未来将在项目入库标准优化、项目绩效考核完善、项目资产评估体系、数据共享体系完整建立的基础上在股权转让、资产交易、资产证券化等方面继续突破。

此外，在立法方面，焦小平主任还表示，财政部将配合司法部加快出台“PPP条例”，统一顶层设计、加快统一市场建设，并下发“规范PPP发展意见”，贯彻中央最新部署，进一步明确政策界限，发展重点，稳定市场预期。并且为了便于各界的监管，便于社会的监督，便于项目的平稳运行，财政部将根据现在的情况发布正面清单及负面清单，让各方都有可操作、可明确的参考。

从当前市场的实际情况和监管层的态度来看，PPP已正式走上高质量、精品化发展的道路，但过程中还有许多排除金融风险、整顿社会资本、培训地方政府的工作需要推进。各类社会参与方在此时需要明确自身的定位，合理预期自身收益，并维持好自身经营的稳定，才能和国家的政策方向、PPP项目的投资模式发展保持一致。当然，政府方也需做到项目因地制宜，并在财政可承受范围内发展项目，这样才能使项目做到真正的物有所值。整体而言，PPP的高质量发展是一项系统性的工程，且目前各参与方关系错综复杂，也影响着宏观经济的方方面面，故唯有各方明确责任、共同优化自身并通力合作，才能使PPP领域稳固根基并稳健发展，基础设施与公共服务项目的“PPP化”也才能更为健康、合理地发展下去。

文章来源：360金融PPP研究中心