PPP小镇运作“明星”金诚集团危机引发的思考

PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，在国内称为“政府和社会资本合作”，简单的说，就是指原来由政府方负责提供的公共基础设施和公共服务，政府不再直接进行投资建设和运营，而是在通过一定的程序选择合适的社会资本（包括民营企业、外资企业等）并与之签订合作协议后，交由社会资本来负责投资建设和运营维护。在此模式下，社会资本可通过经营性收入以及政府提供的付费或补助等方式获得合理收益，但是需要注意的是，我国PPP相关文件已明确规定政府付费或补助应当与项目产出绩效（即社会资本所提供公共产品和公共服务的数量和质量等）相挂钩，且禁止政府为PPP项目提供任何方式的担保或承诺固定收益回报，这也意味着社会资本投资于PPP项目时并非全无风险。

自2014年国家首次出台文件鼓励开展PPP模式以来，我国的PPP项目在过去几年获得了爆发式的增长。根据财政部PPP中心最新统计数据，截至2019年第一季度末，进入全国PPP综合信息平台管理库的PPP项目累计8,843个，投资额13.4万亿元，覆盖了能源、交通、水利、环保、市政、农业、旅游、医疗卫生、教育、文化、体育等主要经济社会领域。但在PPP模式快速推广的过程中，也暴露出了一些问题，因此2017年底开始，财政部陆续发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等文件，对PPP项目运作进行规范，并要求不合规的项目进行清退和整改。目前，国内PPP模式的发展已进入一个相对平稳的时期。

定向投资于PPP项目的私募基金，通常是指通过非公开方式向合格投资者出售基金份额，募集所得资金定向注入到PPP项目用于建设投资等用途的投资基金，按照基金的组织形式不同，可分为公司型基金、合伙型基金和契约型基金，对于普通基金投资者而言，最为常见的应该是其中的契约型基金。由于国家规定参与PPP项目投资的社会资本应当是企业性质的主体，而契约型基金本身并不具备该主体资格，故实践中该类基金完成资金募集后投资于PPP项目时，一般由基金管理人作为社会资本被登记为PPP项目公司股东。

就基金的具体投资和收益实现路径而言，通常是私募基金的管理人先作为社会资本参与PPP项目的投标，中标后独立或与政府方出资代表共同设立PPP项目公司，同时，管理人通过向合格投资者募集资金设立基金，并将所募资金以股权或合规的债权方式投资于项目公司，再由项目公司将资金用于该PPP项目的建设投资。后续在项目建成投入运营后，项目公司通过经营性收入及政府付费、政府补助等方式获取合理回报，基金投资者则通过取得来自于项目公司的获利分配、基金份额转让、清算等方式收回本金并实现收益。

尽管对于金诚集团倒下的原因，并未有官方定论，然而从媒体报道来看，仍然可以推断出金诚集团陷入危机与其不合规的运行模式有很大的关系。

根据目前相关规定，PPP项目的合作期限不能少于10年，实践中有的项目合作期甚至长达30年。而对于其中的新建或改扩建类PPP项目，其合作期均包括建设期（部分大型项目的建设期长达4、5年）和运营期，建设期内项目尚处在投入阶段并无收入产生，甚至在运营期前期的收入可能也较为有限，这意味PPP项目公司在初始阶段较长时间内都可能无红可分。因此，如果是通过设立基金方式募集资金进行PPP项目投资的，除非基金层面存在其它收益补足措施，否则对于基金投资者来说，在上述期间内是不可能取得收益和收回本金的。

从金诚集团所参与的PPP项目来看，主要为特色小镇和保障房项目，如其旗下的金诚资产管理有限公司所中标的金坛经济开发区保障房及配套工程PPP项目，项目合作期限为10年，但其发行的基金产品期限一般仅是1-2年，与PPP项目的收益时间并不能匹配。所以观其模式，往往是设立多层嵌套基金，向普通投资者销售上层基金份额，所募资金用于购买下层基金份额后再间接投入PPP项目，并在上层基金通过发行新产品来滚动兑付老产品的到期应付本息，简单来说就是“借新还旧”。姑且不论上述模式在国家最新的资管规定出台后是否仍可复制使用，就金诚集团本次陷入危机的直接原因来说，主要还是因为金诚集团下属的基金销售公司因被浙江证监局认定“内部控制存在重大问题、经营管理存在较大风险”，并被要求整改和暂停基金销售业务，金诚集团“借新还旧”的通道被掐断，直接造成了其资金链的断裂，导致大量到期产品无法兑付。此外，根据媒体报道，金诚集团可能还存在挪用所募资金、违反基金合同约定变更投资标的等其它违规行为。

综上，笔者认为，金诚集团的倒下不能简单地归责于PPP项目，更多地还是因为金诚集团自身的运作模式存在问题。

那么，相比于其它私募基金产品，购买定向投资于PPP项目的私募基金产品时，应当特别注意哪些问题呢？笔者认为可以从以下几方面识别和防范风险：

既然募集资金是投入到PPP项目中的，那么投资者可在确定投资之前要求基金管理人告知，具体是哪个PPP项目，再根据该PPP项目的名称，在财政部PPP中心综合信息平台（http://www.cpppc.org/）中检索，是否有该项目。

如果没有检索到，那就要当心了。有没有这个项目还不好说，就算真的有这个项目，只要该项目还未完成入库动作，那么，基金的投资目标都还不存在，购买基金份额显然是有很大风险的，特别是对于以政府付费或补贴为主要收入来源的PPP项目，根据《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行规程》（财金〔2015〕166号）第十九条规定：“未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任。”既然政府能否支付这个项目的相关费用还存在不确定性，又如何保证投入这个项目的资金能够收回成本及回报呢？

如果检索到真的有这个项目，那还要多问一句：所募资金是否真的用于该PPP项目中？

当然，从基金投资者角度来看，在其签订基金合同之前，甚至即便在基金真正开始投资运作之后，由于信息的不对称性，要对该问题进行判别还是比较有难度的，不过仍有一些简单的方法可以提前进行验证。比如，可以要求管理人提供或者通过财政部PPP中心综合信息平台等公开渠道检索项目公司的股东名单，核实其中是否包括了基金管理人；如果项目公司尚未成立的，也应要求基金管理人提供该项目的中标通知书或通过公开渠道进行检索，核实中标人中是否包括该基金管理人。如基金管理人既非该PPP项目的中标人也非项目公司股东的，那么也很难说该基金管理人就拥有对此PPP项目进行投资的权利，也难以确保该基金产品所募资金会被用在此项目上。

基于PPP项目的公益属性，让社会资本取得合理收益而非暴利，是目前各界的普遍共识。就目前PPP项目实践来看，PPP项目的投资收益水平一般都不会特别高，据统计一般在6%-8%左右，当然不同行业和地区的项目收益水平也会存在一定差异。因此，对于投资于PPP项目的基金产品而言，应当看该基金承诺的预期收益水平是否过高，如果远高于PPP项目本身的常规收益水平的，则后续发生爆雷的概率就比较大了。