砖济研究|浅谈PPP项目超概

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摘  要

随着越来越多PPP项目进入执行阶段，超概的问题时有发生。所以PPP项目超概的原因有哪些？项目进入实施阶段发现总投资超出概算时应如何处理？下文简单跟大家探讨一下。

文 | 黎子晨 砖济咨询深圳总部

一、超概是什么？

随着越来越多PPP项目进入项目实施阶段，“PPP项目超概”问题走入了大家的视野。根据工程项目设计工作推进的时序，工程项目投资额从项目建议书匡算一直细化至施工图设计预算，直至项目完成竣工验收后的财务决算（见图1）。

图1 工程项目设计工作与投资额的关系

我国工程造价以定额为计价依据，由各级造价管理部门编制，有着详细的适用范围及使用办法。根据设计文件明确的工程量、以投资估算指标、概算指标、预算定额等指标性计价依据，配合费用性计价依据计算项目估算、概算以及预算。当项目施工图预算超出设计概算时，就会产生“超概”的问题。PPP项目暂未出台超概算管理办法，目前地方基本按照审批制进行PPP项目操作。《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号）规定：“向国家发展改革委申请概算调增幅度超过原核定概算百分之十及以上的，国家发展改革委原则上先商请审计机关进行审计”，参考该文件PPP项目投资额超出设计概算10%可判断为“超概”。

二、超概常见的原因

陈纯纯（2015）认为导致项目超概算的原因很多，除了政策变化、定额调整、设备材料涨价、汇率变化等客观原因，也有一些主观原因，包括基础资料不完整，缺乏准确性，设计工作不扎实、深度不够；项目实施过程中投资控制责任不清、约束力不强审批部门疏于对设计概算把关等。

以PPP项目为例，与传统的政府投资项目完成初步设计后进行工程招标的方式不同，PPP项目在可行性研究报告与两案一评完成、获得政府批复、进入全国PPP综合信息平台项目库后即可开展社会资本采购工作。项目进入实施阶段后可能会面临设计文件缺漏项、设计质量不高、设计标准提高等情况。

“超概”属于我国对工程项目投资控制“三超”之一。根据《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资〔2015〕482号）规定：“国家发展改革委核定概算且安排部分投资的，原则上超支不补，如超概算，由项目主管部门自行核定调整并处理”“除项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素外，经核定的概算不得突破”。由此可见超概会产生较严重的后果，直接影响项目建设效率、经济效益，加大项目经营风险。建设单位应采取各种方式防止项目超概算的情况发生，确保政府资金的高效实用。

三、超概如何解决？

那么对于PPP项目进入实施阶段发现总投资超出概算时应如何处理这个问题？

1. 按照相关规范要求调整项目概算，继续推进。这种方式的优点是按照原路径实施项目可保证项目仍由公开程序采购的社会资本负责投融资、建设、运营管理，保障项目的完整性以及全生命周期高效管理。这种方式的缺点也很明显，调整项目概算流程复杂，时间较长，影响项目推进进度；需要与中标社会资本进行磋商，增加沟通工作，同时社会资本需评估项目可融资性，保障项目顺利实施；另外需要重新开展前期论证工作，包括可行性研究报告、实施方案、物有所值评价报告以及财政承受能力论证的重新编制并报本级政府及财政审批，确保项目不突破财政10%的红线，及时替换项目入库文件，确保程序合规。

2. 子项目不纳入PPP合作范围，单独招标采用EPC或EPC+O的模式推进。这种方式适用于子项目与项目整体相对独立，具备分拆条件的项目。这种方式不影响财政承受能力论证结果，只需将项目实施方案、PPP项目合同进行相应的调整，程序相对简便，且政府方无需承担项目超概风险。剥离的子项目作为单独项目进行招标，可能会发生单个子项目投资额小，市场竞争力不足；无法采购PPP项目同一个社会资本进行运营，不利于项目全生命周期高效管理，完整性欠缺；项目进度延迟等问题。除此以外，EPC模式下，政府在项目建成后需支付工程价款，属于短期支出责任，EPC+O模式下，政府需在项目建成后支付60%~90%的工程价款，并在运营期内支付剩余工程价款及运营费用，属于财政的中期支出责任。因此EPC、EPC+O模式下都需要财政将增加的支出责任纳入预算，保障工程价款与运营维护费的支付，对比PPP模式下长期支出责任，增加财政在近年的支出负担。

四、结语

PPP项目的投资控制对于项目顺利推进、财政资金高效利用有重要意义，政府方应重视项目全生命周期的监管，保障前期设计工作扎实完整，加强对投资概算的审批，以防范风险、避免投资超出概算的情况。

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