PPP落地示范项目社会资本方全解析

(PPP第6讲，PPP落地示范项目社会资本方全解析。延伸阅读：水务行业PPP模式如何运作？(附案例)

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本文系统梳理了三批示范项目中300多个落地项目的社会资本信息，并从社会资本方的所有制结构（国企、民企）、法人性质（上市、非上市）、主营业务类型（施工类、融资平台类、财务投资类、运营类）、联合体模式（综合、互补、共性）四个维度进行全面分析。

中国式PPP的主要特征是社会资本方的定义十分广泛，包括国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业，可促进各类资本融合，有利于创新投融资机制。在落地示范项目既有国企、民企参与，还有国企与民企联合参与等多种情形。在社会资本方信息已知的300多个落地示范项目中，国企、民企、国企+民企三者之比为47%:43%:10%,国企仍为社会资本方的主力军，但民间资本的参与力度逐渐加强，尤其是在第三批落地示范项目中表现地尤为明显。

一直以来，国企作为PPP社会资本方的中坚力量，凭借在资质、资金实力以及资金获取便利性及资金成本和地方政府关系密切等优势，抢占先机，积极参与PPP项目中，成为此轮PPP的社会资本主力。尤其是大型建造类国企在PPP项目竞争中在业务资质和资本运作两个层面上具有较大优势，从而成为PPP模式的受益者，已有多家大型国企先试先行，积极投身于PPP市场。

案例：第二批财政示范项目——安庆市外环北路工程PPP项目，北京城建设计发展集团在多方激烈竞争中成功胜出，究其原因，主要是北京城建设计发展集团作为拥有中国设计及勘察行业的最高资质——综合甲级资质的大型国有建造类企业，具备以下优势：一是丰富的施工经验，安庆市外环北路全长近15公里，共有12座桥梁，其中7座是跨水网的水桥，且有多处与其他道路的交叉施工，施工难度颇大，对社会资本的资质要求甚高，前身为北京城建设计研究总院的北京城建设计发展集团，其在国家体育场、首都机场第三航站楼、北京地铁机场线及北京市上清桥等项目上积累了丰富的市政工程建设经验，具备承接项目的能力。二是价格优势，北京城建设计发展集团在对招标文件及项目充分研究基础上，在可用性服务费静态总额、年可用性服务费支付比例、年运维绩效服务费、政府购买服务付费现值等报价中取得了微弱的优势，性价比较高。三是资本运作优势，该项目中标合同总价19.76亿元，其中项目公司注册资金5亿元，安庆市城投公司占股为12%，北京城建公司占股比例为88%，项目公司采用股东借款、金融机构贷款等方式筹措项目资金，对社会资本方的资本运作能力提出了挑战，最终北京城建公司凭借其良好的资质成功获得国开行安徽省分行提供的信贷支持。

在民间投资的增速和占比持续“双降”的背景下，PPP模式作为激发民间投资的新途径，被寄予厚望。为激发民间资本的投资热情，国家相继出台支持政策，民间资本投资限制逐渐减少，准入门槛逐步降低，地方相继出台优惠政策，多措并举，保障民间资本的合法权益。据悉，第三批示范项目评审过程中对有民间资本参与的项目给予适当的政策倾斜，有民营企业参与的PPP项目都有加分。因此，许多优秀民营企业积极转型，发挥自身专业优势，积极参与PPP项目。

案例：第二批财政示范项目——山东省泰安市宁阳县引汶工程，在进行社会资本的选择过程中十分慎重：在招标的过程中要求参与投标的企业注册资本金必须在1亿以上，并且能够持续为本项目的长期运营提供资金、人力资源等方面的投入。投标人须自2010年以来在国内承担过合同总金额在人民币10亿元及以上的工程建设项目。同时，为避免项目存在变相融资的嫌疑，宁阳县规定县政府本级融资平台公司及其他控股国有企业不得参与投标。这便为民企提供了良好的发展契机，最终经过层层筛选项目花落本地民营企业山东鲁珠集团。

山东鲁珠集团看好项目的投资回报能力和风险防控能力：从经济层面上看，该项目采用打包组合方式将无收益的水库、灌渠等基础设施与收益性较强的水厂、电站结合起来，保证了项目的合理回报，据悉，宁阳县引汶工程项目与山东鲁珠集团合作期30年，项目的水厂收入、设施租赁收入、发电收入等预计年营业收入2.1亿元，总投资收益率在8%左右。从风险控制层面上看，在项目筹划过程中，当地政府部门及时将项目有可能产生的财政支付责任和可能支付的购买服务费列入预算。在编制年度预算时，将政府付费部分列入年度财政预算，从而保障了项目的顺利实施。

而且，列入示范项目后，在宁阳县财政局的积极协调下，项目融资难题迎刃而解，首先是有多家金融机构前来对接，主动要求合作。借助财政部PPP示范项目的契机，项目已经获得了农业银行1亿元的授信额度，并与工商银行达成了5～6亿元融资意向。其次是积极参加项目推介，先后参加多场省、市各级PPP项目推介会，将引汶工程项目放在更高的平台，推向更广的资本市场。同时，积极协调项目与山东省设立的1200亿元的PPP引导基金进行对接洽谈，目前，项目公司鲁鑫水务发展有限公司已经和PPP引导基金中的建银城投达成了合作意向，该基金拟出资1.5亿元入股SPV公司。政府方对SPV公司融资工作的支持和帮助，大大推动了项目落地实施进程。

在PPP项目中，国企在资质、资金方面具备明显的竞争优势，而地方民营企业具备一定的区域资源优势，因此，大型国企与地方民企合作，共同开发区域市场参与PPP项目，便成为一种普遍的模式。

案例：第三批财政示范项目——内蒙古自治区赤峰市中心城区防洪及环城水系治理工程便是一个成功的范例，项目总投资高达39.3069亿元，招标公告明确要求投资人具有120亿以上的融资能力。而且该项目建设内容包括防洪工程、生态景观工程、水质保护工程三大部分，施工期仅有24个月。项目任务重、工期紧，对社会资本要求甚高，最终由北控水务（中国）投资有限公司（国企、综合水务）、中铁三局集团有限公司（国企、施工总承包）、中电建建筑集团有限公司（国企、施工总承包）、南京市园林经济开发有限责任公司（国企、园林绿化设计）、赤峰市嘉易水利投资有限公司（地方民企，水利工程投资）组成的联合体成功中标。通过国企与民企组合，联合体可以满足项目招标要求，实现叠加效应，该项目是北控水务第一个采用股权基金形式投资的项目，也是北控水务目前单体投资额最大的项目；又能合理分工，发挥各自的比较优势。对于这种资金体量大、业态复杂的综合性项目，国企与民企联合具有重要的示范和借鉴意义。

PPP项目具有投资大、周期长的特点，对社会资本的资金运作和项目运营能力提出了较大的挑战。但是市场化程度较高的上市公司在参与PPP项目时具有一定的优势：一是上市公司的资本运作能力强大，具有得天独厚的优势。除了一般的银行贷款、内源融资外，上市公司还可通过定向增发、公司债券、PPP产业基金等方式筹集资金。二是上市公司的运作较为规范，具有完善的管理体系和强大的项目执行能力，可有效掌控项目的实际运作进度，提高项目运营效率。因此，上市公司参与PPP项目具有优势，大量中标实属正常。

案例：第二批示范项目、中央财政支持地下综合管廊试点项目——六盘水市地下综合管廊试点城市PPP项目总投资29.94亿元，其中中央财政专项补助资金 8.7 亿元，组建项目公司后，项目资本金10亿元（地方政府配套资金 2 亿元，社会资本方出资8亿元），后期融资约11.24亿元，由中标社会资本方全权承担，按市场化原则自行筹措。若后续融资出现困难，由社会资本方优先提用现有可用授信额度，对项目提供流动性支持。对社会资本的资金运作和项目运营能力提出了较高的要求，最终中国建筑股份有限公司凭借一流的融资、建设、运营管理能力成功中标。

在PPP模式受到力推的背景下，传统模式市场规模压缩，非上市公司也在积极寻求投资机会。

案例：首个公开的第三批示范项目——亳州市谯城区产城一体PPP创新示范项目，安徽省路网交通建设集团股份有限公司作为非上市公司成功中标，主要是因为公司资质优良，拥有国家公路工程施工总承包、市政公用工程施工总承包以及多个专业承包壹级资质。其控股股东江苏南通三建集团拥有房屋建筑施工总承包特级资质，位列中国企业榜首。而且公司实施“一轴两翼”的发展战略，以基建为轴，以产业引入、金融服务为两翼，致力于联合关联商业合作伙伴，搭建共创共享、互联互通的事业平台，与亳州市谯城区产城一体PPP创新示范项目中对社会资本方的要求不谋而合，不仅负责公共设施的设计、融资、建造、运营，还有产业策划、产业招商、产业投资、产业运营，有利于实现投建与产业运营一体化。中标后，安徽省路网交通建设集团股份有限公司整合相关行业资源、组建专业化的百人招商团队、创新园区运营机制，通过资源整合，为地方政府构建以产业为核心的区域发展运营平台，提供以“创新驱动”为核心的产业运营服务。

如前所述，上市公司积极参与PPP，且在资金运作和经营管理方面更具竞争力，导致非上市公司参与的空间有限，因此，不少上市公司会联合旗下的非上市公司共同参与，发挥联动优势。

案例：第三批示范项目——商州区高级中学建设（PPP）项目已进入施工阶段，上市公司龙元建设集团股份有限公司与宁波海润惠达投资有限公司联合体被确定为商州区高级中学建设（PPP）项目的成交社会资本方，通过股东信息可以看出，宁波海润惠达投资有限公司是龙元明城投资管理（上海）有限公司的全资子公司，而龙元明城投资管理（上海）有限公司是龙元建设集团股份有限公司为实施基础设施项目投融资、建设、运营管理及开展PPP业务而设立的专业机构。在项目实施过程中，龙元建设集团股份有限公司主要负责项目的工程建设、投资管理，海润惠达主要负责项目融资，二者优势互补，从而实现资源的有效配置，利益共享。

PPP项目全生命周期中需要社会资本参与规划设计、投融资、项目建设、运营管理等事宜，对社会资本的综合能力提出了较大的挑战。纵观现已落地示范项目，结合企业的功能定位，社会资本可分为建造类企业、地方转型后的融资平台、专业运营机构和财务投资机构四大类。建造类企业可谓是PPP模式的最大受益者，除少部分（近5%）的项目是由财务投资方独自作为社会资本外，其他项目都有建造类企业参与，且不仅负责项目施工建设，还会承担前期的融资、后续的运营事宜；融资平台参与的力度不高，不足10%，且项目规模不大，多集中于10亿以下的项目；运营类企业参与多为较为专业的领域，如地铁运营、园区开发等，但现阶段专业运营机构较少，一般项目直接由建设类企业负责项目运营；财务投资机构较为审慎，仅有14个项目（占比4.5%）是由财务投资机构单独作为社会资本，比较常见的形式是与建造类企业组成互补联合体，各取所长。

在经济下行的背景下，PPP成为稳增长的主要抓手，基建成为重要的着力点，因此，现行的PPP项目多分布于基础设施和公共服务领域，大多包含了施工建设部分，建造类企业便具备优势，因此几乎所有的落地项目中都可以看到建造类企业的身影。

案例：第三批示范项目——南京市江北滨江大道（西江路至绿水湾南路）建设工程也是江苏省财政厅2015年江苏省PPP试点项目，包括“江北滨江大道建设工程（含征地拆迁、道路工程、景观绿化工程及其他附属工程等）”的投资建设与运营管理，招标公告中明确要求社会资本方具备施工总承包一级及以上资质，并自2010年9月1日以来，在国内参与过5亿元及以上的市政公用工程或公路工程或水利水电工程施工项目的投资或施工（包含BT、BOT、BOO等形式），最终资深的建造类企业中铁四局集团有限公司成功中标。

43号文下发后，地方融资平台融资渠道受限，积极转型，参与PPP项目。转型后的地方融资平台作为社会资本方参与PPP项目时，通常是从前期设计阶段就开始介入项目，负责项目整体方案设计、投融资、项目建设、运营管理等事宜。除可获得前期的投资收益、中期的施工利润和后期的运营收入外，转型后的融资平台还可借助其平台优势，负责资源整合，实现政府需求、资金、专业技术资源的有效对接，从中获取对应的收益。

案例：第三批示范项目——河南省安阳市引岳入安工程PPP项目是河南省第一批PPP示范项目，也是安阳市的重点工程项目，建成实施后，可有效解决安阳市水资源短缺状况，改善市区水生态环境，构建人水和谐的水系景观，对提升城市品位起到重要的推动作用。河南水利投资集团有限公司是整合省属其他水利国有经营性资产后组建的地方平台公司，大力发展基础水利、城镇水务和水资源延伸产业的三大业务集群，与该项目内容紧密相关，且考虑到公司与地方政府的天然联系，成功中标。

不同于传统的BT模式，建成后移交项目即算完成，PPP模式为了保障项目质量，增加了运营环节，不仅对社会资本的资质要求更高，而且政府和社会资本的合作周期也被拉长。因此，有些PPP项目会将运营和维护事务交给专业运营商负责。

案例：华夏幸福模式，作为中国领先的产业新城运营商，华夏幸福全程深入参与第三批示范项目——南京市溧水区产业新城项目，不仅包括前期的规划设计、咨询、土地整理、公共设施，中期的产业发展服务，还有后期的物业管理公共项目维护及公共事业服务。

1. 银行

案例：第二批示范项目——郑州市107辅道快速化工程PPP项目是河南省财政厅PPP推介项目，也是郑州市第一个PPP项目。总投资约80亿元，大体量的工程采用PPP模式实施建设，对政府来说是一个严峻的考验，在前期数次市场测试中，郑州市政府发现，仅靠一家社会资本的力量并不能完全承担起整个建设工程。对此，经过反复测试和考虑，最终同意社会资本可由建设单位和金融机构组成联合体进行竞标，条件是“牵头人”必须是具有施工资质的“特级+总承包一级”企业，金融机构上海浦东发展银行股份有限公司北京分行先期介入，在充分利用路桥公司作为建筑企业擅设计、建设、运营、维护的优势和浦发银行资金优势后，该项目在签约半个月，资金迅速到位，顺利开工建设。

2.保险

之前PPP模式尚处于起步阶段，加上保险资金的投资限制，PPP项目中保险资金的身影并不多见。

近来，相关限制逐渐松绑，尤其是2016年7月，保监会修订发布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》，在防范风险的前提下，放宽保险资金可投资基础设施项目的行业范围，增加PPP模式等可行投资模式。上述政策的出台为保险资金进入PPP项目提供了支撑。在政策制度的支撑下，保险资金加速对接PPP项目。

案例：第二批示范项目呼和浩特市轨道交通1号线一期工程PPP项目正式签约，中国太平保险集团旗下的深圳市太平投资有限公司直接投资，险资入股轨道交通PPP项目第一单成功落地，这是继2016年8月1日正式实施的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》后，险资首个正式“亮相”的项目，成为保险资金参与PPP项目的成功范例。值得一提的是，这也是1800亿政企基金首单落地项目。

3.信托

信托公司是PPP项目中较有经验的资金提供方，针对PPP项目融资期限长、涉及产业链广、参与主体多等特性，信托灵活的结构设计可以对各个参与主体进行平衡、制约，保护各个参与方的利益。

当前信托公司中，已有中信信托、五矿信托、建信信托、中荣信托、长安信托等机构深度参与了PPP项目相关业务模式的设计研发，甚至已达成了框架协议，但由于政策有待进一步明晰，目前真正落地的项目相对较少。

案例：信托首次直接参与PPP是中信信托参与的第二批示范项目——2016年唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目，中信信托通过集合信托计划向社会募集资金，投向唐山世界园艺博览会。该信托计划为“唐山世园会PPP项目投资集合资金信托计划”，为“2016唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目”提供资金支持。此计划为业内第一单投资于PPP的信托计划，目前该信托计划仅对接机构客户，预期投资回报率8%。

4. 证券

证券公司作为金融中介机构，受限于资金规模，在PPP项目中的介入深度不太可能超过银行、保险、信托、基金，但可以通过资管业务设计个性化的资产证券化产品、借助投行业务发行项目收益债等等固收类产品为PPP项目融资。

案例：在已落地的示范项目中，证券公司直接参与的项目较为鲜见，但也有证券公司的身影。如广发合信产业投资管理有限公司与中国建筑第八工程局有限公司组成联合体成功竞得第三批示范项目——山东省日照市奎山综合客运站及配套工程。广发合信产业投资管理有限公司的股东之一是广发乾和投资有限公司，而广发证券是广发乾和投资有限公司的股东之一，因此，广发证券是间接参股广发合信产业投资管理有限公司。

5.基金

PPP项目具有规模大、周期长、收益低、増信不足等特点，通过成立基金，可发挥杠杆效应、撬动资金，滚动续期、实现期限错配，结构分级、保障收益，政府参与、成功増信，进而成功破解PPP项目融资难题，因此，各地积极设立PPP基金，意在发挥财政资金的杠杆和引领作用，吸引社会资本参与，促使PPP项目落地。

案例：贵州省2016年批准设立的首只产业投资基金——贵州PPP产业投资基金，由贵州公共和社会资本合作产业投资基金管理有限公司发起设立，由贵州道投融资管理有限公司与苏交科集团股份有限公司共同组建，总规模为20亿元，首期计划募集4亿元，已成功募集5.1亿元。基金投资方向主要是环保、交通、市政、水务、水利、水环境治理、生态修复、医疗、医药、大健康、海绵城市、智慧城市、城市地下综合管廊等相关行业的股权及债权投资和融资租赁公司的股权投资。

目前，该基金已成功对接第三批示范项目——贵州省贵阳市观山湖区小湾河环境综合整治工程PPP项目，苏交科集团作为贵州PPP产业基金认购份额最大的劣后级合伙人及项目主导方，通过该基金间接投资，并承担了该项目融资、设计、总承包管理到运营维护的全产业链服务。

由于PPP项目的复杂性、综合性和专业性，要求社会资本在项目规划设计、投融资、项目建设、运营管理等面面俱到，但是现实情况下，企业各有所长，难以兼顾，因此通过甄选合作伙伴，参与方临时组建联合体，以一个投标人的身份统一投标，竞标成功后，协同合作，发挥各自的比较优势，共同完成PPP项目，已成为一种趋势。从数量上看，已有超过30%的项目由联合体中标；从投资额上看，趋势更为明显，近一半投资额的项目是由联合体中标。常见的联合体有综合、互补、共性三种形式。

该模式适用于经营规模大、涵盖领域广的集团公司，以集团为单位，联合下属不同专业的子公司，组成联合体，参与PPP项目运作。这种综合联合体通过联动集团，发挥平台优势，组织子公司分工协作，共享PPP项目收益。

案例：2014年9月，中信银行和中国水环境集团（原中信水务）组成的联合体成功中标财政部首批示范项目——南明河水环境综合整治二期项目，在项目运作过程中，中信银行负责金融资源与PPP项目的对接，积极发挥渠道作用：首先，由中信银行进行项目授信，额度高达14亿元；然后，中信银行将部分授信额度以融资性保函形式出具给国家开发银行，由国家开发银行香港分行对项目实施境外融资。通过“境内+境外、投行+商行”模式提供全面的金融服务降低银行审批难度，节省了审批时间，同时也节约了融资成本。自此，中信银行成为首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行，境外股权投资融资、境内项目融资的解决方案，为金融机构参与PPP项目提供了很好的示范借鉴。有了充足的资金保障后，中国水环境集团开始南明河干流和支流污水处理厂及配套管网改造建设、污泥处置设施建设、支流清淤治理、干流及5条支流生态修复等工程。在中信联合体的配合下，项目的融资难题得以解决，项目运作顺利，仅用一年时间完成二期一阶段的项目建设，印证了联合体的高效率。

互补联合体是由各自独立不同专业的单位组成，旨在将不同领域的企业联合起来，充分发挥其在各领域的专业优势，通过强强联合，实现优势互补。参与方各司其职，分工明确，保障PPP项目的顺利运行。从我们的统计中可以看出，互补联合体的使用最为普遍，95个联合体中标的项目中有51个是互补性的。

案例：第三批示范项目——河南省开封市G230通武线开封至尉氏段改建工程PPP项目（开港大道），是开封市市委、市政府“十三五”新增十大基础设施重点谋划的1号工程。该项目的招标竞争异常激烈，北京市政路桥股份有限公司、中国建筑第五工程局有限公司、中国建筑第六工程局有限公司、上海星景股权投资管理有限公司中国建筑一局（集团）有限公司（联合体）共四家单位通过了资格预审，最终上海星景股权投资管理有限公司和中国建筑一局（集团）有限公司组成的联合体成功胜出，主要是因为项目采用“两标并一标”，通过一次招标的方式确定具备相应公路施工总承包资质、能力及经验的社会资本方（组建项目公司）负责项目投融资、建设、运营维护等，由项目公司和具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同，无须再进行二次招标，因此，对社会资本方的要求较为严格：一是具备建设行政主管部门核发的市政公用工程施工总承包一级和公路工程施工总承包二级及以上资质，具有有效的安全生产许可证；二是财务状况良好且具备较强的融资能力，有能证明申请人有财务能力实施本项目的信贷支持证明文件，即具有由中国人民银行、银监会、证监会、保监会等金融监管部门统一颁发的经营金融业务许可证（具备任一许可证即可）的金融机构（一家或多家）为本项目出具的不低于人民币16亿元的贷款意向书及其他信贷支持等材料。在这样的条件下，联合体形模式较为契合，中国建筑一局（集团）有限公司作为资深的施工单位承担项目的施工建设运营等事宜，上海星景股权投资管理有限公司作为复星集团、复星地产旗下专业的基金管理公司、唯一的PPP投资平台。公司以保险为核心，以“PPP+”模式创新投资为动力，具有强大的资本运作能力，可保障项目资金来源，双方各司其职，分工明确，保障PPP项目的顺利运行。

共性联合体的组成成员通常是同一专业的企业，一般是由集团及其下属公司组成联合体统一对外招标，适用于规模大、工期紧的项目，参与方可各自承担部分。一方面，便于协调，保证项目进度；另一方面，可实现收益共享、风险共担，降低项目的经营风险，提高中标概率。

案例：第二批示范项目——北京市兴延高速公路，也是全国首例通过公开招标建设的高速公路PPP项目，2015年9月，该项目中标方为中国铁建联合体——由中国铁建股份有限公司及下属中铁十二局集团有限公司、中铁十四局集团有限公司组成。项目采用联合体竞标的主要原因是兴延高速公路全线有特大桥3座，特长隧道3处，桥隧比超过60%，施工难度大，对施工单位的要求甚高，中国铁建股份有限公司及其下属子公司作为全国隧道、桥梁及城市交通建设领域的领军者，具备丰富的山地修建隧道、桥梁的施工经验，是首选的项目施工方。且作为2019年延庆世园会及2022年冬奥会重要的配套交通基础设施，项目计划于2018年竣工验收，施工工期紧张，三家单位可通过完善的内部分工合作机制，在保障质量和安全的前提下，把控项目进度。

(摘自：民生宏观)

延伸阅读：水务行业PPP模式如何运作？(附案例)

    第一，不可替代性和收益的稳定性。水是生活必需品，经营它的收益也非常稳定，但收益稳定不代表暴利。原建设部制定的收益标准是8～12%。目前，全国供水行业的收益率不到10%。因此和其他行业相比，水务行业收益率较低。但它的优势在于源源不断的稳定的现金流。

    第二，自然垄断性。每一个区域的水务都具有区域垄断性。在我们生活的每个城市都有相应的供水公司、污水处理厂等。

    第三，环境性。水务是环保的重要一环，水是生态的基础。很多省市的PPP项目都涉及综合治理，与水务密切相关。

    第四，资源性。大家都知道如今水资源的稀缺问题，都开始节约用水、节水引水。我们国家的水资源非常贫乏。人均水资源量为2200m3，约占世界人均水资源量的四分之一，被列为世界最贫水的13个国家之一。大家都知道煤炭、石油的价格会越来越高，却没人想到实际水比它们更加稀缺。在未来五年，水资源将很有可能确立为我国的战略资源，水务行业的投资价值也将一路飙升，它具有巨大的发展潜力。

    第五，准公共性。水务行业提供的是一种公共产品，既具有经济效应，又具有社会效应。在考虑和操作水务项目的时候不能仅从经济效应出发，还应考虑社会效应。

    第一，兼具社会属性和经济属性。公用事业在市场经济条件下生产的依然是特殊商品，公用事业的经营者必然在“股东利益至上”和“公众利益优先”二者之间更加强调后者的重要性。

    第二，外部性。给水务企业的外部性予以合理定价，将外部经济性的价格定为正值，外部不经济性的价格定为负值，才能鼓励企业主动提高服务质量，达到高效率。

    第三，规模性。水的供给与处理都具有规模经济效应，而且各环节之间在技术上具有较强的关联性，通过在一个主体（水务集团）之下进行统一规划和经营，原有各环节之间就可以形成资产统一经营、人力资源统一调配、战略发展统一规划的局面。

    第四，资金密集性。水行业是高度资金密集行业，需要强力资金支持基础设施建设。供水都需要管网，管网不会产生收益，但管网的投资额很大。

    第五，经营恒久性。由于人类对水的需求的恒久性和水的不可替代性，导致水务企业的经营具有恒久性。

    第六，现金流的稳定性。

    第七，抗经济周期性。在不调水价的情况下，水务投资经营的收益不会随经济周期明显波动。

    第一是翻牌改制阶段。上世纪90年代末，为响应国家产权制度改革号召，实行事业单位转制为公司制度，但这仅仅是翻牌，企业治理结构并未发生改变。

    第二是外商投资阶段。以建设部在2002年发布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》为依据，以法国威立雅水务为首，从成都自来水案例开始，启动大规模的外商投资水务行业BOT（Build-Operate-Transfer，建设-经营-转让）项目。之后中法水务、柏林水务、泰晤士水务等多家跨国水务公司相继进入我国，在沈阳、郑州、中山等，一批BOT项目纷纷上马。在这个阶段，外商投资没有去收购公司整体，而只是收购公司的优良资产。外商负责修建水厂，再与政府约定水量，由水厂给自来水公司提供原水。该约定水量既不是按实际发生，也不是按实际需求而定，而是约定保底水量，且逐年上升，可能到后面会很高。同时，约定保底水价，固定投资回报率在15%以上，沈阳升值高达20～25%。因此这个阶段的外商投资给BOT项目造成了很大的负担。政府无法支付承诺的补贴，最后只有通过拍卖资产来支付水费。沈阳自来水项目中，由于中法水务提出的投资回报率过高，政府无法支付补贴，只好以2倍价格将自来水厂回购。当地政府那时刚开始做BOT项目，不太了解，政府和投资人谈判过程中吃了大亏。

    第三是溢价转让阶段。以上海浦东新区水厂溢价转让为始（法国威立雅以2.6倍溢价收购了其50%股权），外商相继在深圳、遵义、昆明、兰州、海口、扬州、天津等地开始大规模溢价收购。在这个阶段，BOT模式使用较少，溢价转让增加。溢价实际是双刃剑。溢价对国有资产来说是增值，但其后果也可能数倍于溢价投资回报。2007年这种方式达到高潮。不再约定投资回报率，而是约定调价系数，调整频率很高，会让政府非常被动，使政府补贴难以为继。

    第四是水务一体化阶段。2007年9月，原建设部、发改委组成联合调查组专项调研，中央对水务改革转为审慎态度，开始探索水务一体化模式并取得成效。如，北京单个城市以组建水务集团来进行水务一体化。

    第五是水务PPP阶段。2014年9月开始，水务行业响应国家政策要求，走向政府与社会资本合作模式。

    在做PPP项目时，应秉持一体化规划和实施的理念。从一开始，水务项目就要形成区域建设与运营全局观，合理规划、合理设计、统筹建设、统筹运营，降低资金成本，提高项目运作效率。目前的实际操作中，PPP项目中主要由社会资本起控制作用，但仍应强调政府的角色与责任。现在活跃的投资人主要为大型国有企业或上市公司、大型民营企业上市公司等，这些公司对投资都有并表的要求，更多地的其资产规模，而不是其项目收益率。

    水务PPP操作有五大原则：

    第一，“政府推动、市场操作”。在整个项目的准备、投资人筛选阶段都是政府起主导作用，而在社会资本中标后的项目实施阶段，将完全按照市场操作的方式对项目进行建设、运营和评价。

    第二，合作共赢。PPP既是一种投融资模式，又是一种项目运营模式，可以有效解决地方政府面临的政府债务问题并加快基础设施的提供。一个PPP项目可能长达20～30年，期间可能经历很多变化，必须立法来保证项目持续进行。

    第三，风险共担原则。要根据双方的风险管理能力和风险承受度进行风险分配和管理。自从财政部发文要求进行物有所值评价和财政可承受能力评估后，风险共担成为一项可以量化的指标。可以通过一定模型将风险具体分配和量化。

    第四，可持续发展原则。在PPP项目实施过程中要统筹规划，精细化运作，不仅要满足建设运营的硬性要求，同时还要考虑项目的社会责任。

    第五，合法原则。政府和社会资本开展合作要本着尊重法律、尊重合约的原则，依法履约、依法经营、依法监管。

    水务PPP项目的操作模式有以下几种：

    BOT或BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-经营-转让）一般是新建水厂或管网的水务项目。

    BTO（Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营）主要用于新建管网项目。

    ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer，改建-运营-移交）用于存量项目的扩建或二期建设。主要是水厂的新建或扩建。

    TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让-运营-移交）主要用于存量项目的特许经营权转让。

    现在用得较多是BOT、BTO。

    对于存量项目来说，按照现在财政部的规定，如果确实没有后续建设基金也无法用PPP操作的，可以纳入地方的财政预算。

    现在很多水务企业采取合资合作的模式来进行。它符合PPP文件中的所有规定，只不过是政府直接出资（以土地作价入股或以现金的方式）和社会资本共同组建项目公司，而不是以政府的平台公司来出资（企业行为）。政府以占有股份的形式对该项目实行双层监管。第一层是通过特许经营管理办法进行运营监管，第二层是通过行使股东权益监管。

    第一，社会资本方的甄选。

    第二，物有所值评价。在财政部文件发布之前，就已准备开展这项工作，且不都是按照定性来做，而是尽量往科学、合理、量化的标准做。把所有定性标准量化，最后用指标说话。

    第三，水务PPP项目财政补贴方式。补贴方式共有三种：前补贴（一次性补贴）、后补贴（每一年补贴）及政策性补贴（如税收优惠）。

    第四，水价调整机制。水价在水务行业中非常重要。水价不能轻易改变，但又受物价变动的影响，因此需要制定调价机制。如电价、药剂等由于市场因素而上涨，通过政府的监审，可以对价格进行调整。这是一种合理的调价机制。

    第五，水务PPP项目的融资PPP基金。目前各地都设有PPP基金。

    第六，水务PPP项目的融资——资产证券化。目前我国在资产支持票据方面发展很快，就是因为它能让投资人从具有稳定现金流的水务项目中很快变现。如自来水的销售收益权可用来作为票据的融资。

    一、项目概况

    (一)项目背景

    江西峡江水利枢纽工程位于赣江中游峡江县，控制流域面积约62710平方公里，是赣江干流上一座以防洪、发电、航运为主，兼有灌溉等综合利用的水利枢纽工程。水库正常蓄水位46.0米，防洪高水位49.0米，总库容11.87亿立方米，防洪库容6.0亿立方米，电站装机36万千瓦，船闸设计为1000吨级。工程建成后，南昌市的防洪标准可由100年一遇提高到200年一遇，赣东大堤防洪标准可由50年一遇提高到100年一遇，每年可增加11.4亿度清洁电能，改善枢纽上游77公里航运条件，并为下游33万亩农田提供可靠的灌溉水源。

  (二)项目进展

    江西峡江水利枢纽工程概算总投资992,216万元，其中，中央预算内投资定额补助288,000万元，江西省省级财政负责安排113,700万元，其他渠道落实资金590,516万元。该工程于2009年开始施工准备，2010年枢纽主体工程开工。2013年，顺利通过了一期下闸蓄水阶段验收，首台(9#机)水轮发电机组具备发电条件，如期实现了工程控制性节点目标。2014年，三期围堰完成拆除施工，18孔泄水闸全部投入度汛过流。目前，9台发电机组全部并网发电，累计发电量超过4.8亿度，发挥了防洪、发电、航运等综合效益。

    二、项目运作模式

    (一)建设管理体制

    2003年，江西省人民政府委托江西省水利厅负责组建峡江水利枢纽工程项目法人。2008年，江西省人民政府成立了江西省峡江水利枢纽工程领导小组。2009年，江西省水利厅在江西省峡江水利枢纽工程管理局的基础上组建江西省峡江水利枢纽工程建设总指挥部，作为项目法人，负责工程建设管理。

    (二)合作机制

    为了解决资金缺口问题，经江西省政府同意，将水电站从枢纽工程中剥离出来，通过出让水电站经营权为整个工程项目筹措建设资金。2009年，省水利厅制定了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让方案》，出让水电站经营权50年。

    江西省峡江水利枢纽工程水电站出让采用邀请招标方式。省水利厅同时向江西省投资集团公司、中国电力投资集团公司、中国华能集团公司、中国葛洲坝集团股份有限公司、大唐国际发电有限责任公司、新华水利水电投资有限公司、华润电力控股有限公司、中国国电集团公司等8家有投资意向的发电企业发出了《江西省峡江水利枢纽工程水电站出让洽谈邀请函》，邀请上述投资商与省水利厅就峡江水利枢纽水电站出让进行投资洽谈。中国电力投资集团公司以最高报价39.16亿元获得水电站经营权。

    2010年，经江西省政府授权，江西省水利厅与中国电力投资集团公司江西分公司、江西省水利投资集团公司签署《江西省峡江水利枢纽工程水电站出受让合同》，出让水电站经营权50年，受让方出资39.16亿元在工程建设期内支付。受让方依法成立项目公司——江西中电投峡江发电有限公司，其股东单位包括：(1)中国电力投资集团公司江西分公司，持有项目公司80%的股权;(2)江西省水利投资集团公司，持有项目公司20%的股权。项目法人与项目公司按照机组投产时间逐台签署《机组交接书》，负责收取水电站出让款和水电站资产移交事宜;项目公司与江西电力公司签署《购售电合同》，负责结算售电收入。

    三、借鉴意义

    (一)以工程经营性功能和设施积极吸引社会资本

    水利工程往往兼具公益性和经营性，为促进社会资本获得合理投资回报，可充分利用工程的经营性功能和设施，积极吸引社会资本投入，弥补整个工程建设的资金缺口。该工程通过将经营性较强的电站经营权部分剥离出来，科学确定了社会资本的参与范围，有助于更好吸引社会资本参与工程建设运营。

    (二)采用特许经营方式筹集项目建设资金

    出让水电站经营权的方式对社会资本具有较强的吸引力，与政府作为项目法人贷款融资方式相比，这一融资模式不仅能够较好解决峡江水利枢纽工程建设资金不足问题，同时也大大减轻了政府在偿还建设期贷款利息、财政贴息等方面的支出压力。

    (三)通过邀请招标择优选择社会投资主体

    选择好项目投资主体是建立政府与社会资本合作(PPP)机制的关键。江西省水利厅在招标过程中，向多家有投资意向的发电企业发出邀请函，通过投资洽谈、竞争性报价等方式选择中标企业，体现了高效、经济、公平的特点。

 (四)签订多项合同文本明确权责利关系

    规范、严谨的合同文本是规范双方权利义务、建立激励约束机制的有效形式。该项目在推进过程中，有关利益主体之间签订了水电站出受让合同、发电机组交接书、购售电合同书等多项合同，明确了利益主体间的权责利关系，有助于项目的顺利实施和运营。

(摘自：中国水网)

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