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PPP助力城市交通建设
国家统计局近日公布1-3月固定资产投资数据，基建投资同比增长18.7%，民间固定资产投资同比增长7.7%；近期，PPP条例作为“全面深化改革急需项目”被列入《国务院2017年立法工作计划》。2017年将是PPP政策催化、订单落地等多重利好因素叠加期，城市轨道交通和停车场项目成为各地政府力推的PPP应用重点领域。(来源于：中证网 2017-04-19 08:28)
今天的我们分享学习的主题是“PPP合同中关于股权变更及限制条款的建议”。
首先政府和社会资本合作模式下，项目公司发生股权变更对项目实施的负面影响。其次，描述项目公司股东对股权变更的利益诉求点及股权变更的几种方式。再次，根据国内外PPP项目运作经验，基于项目公司股东结构差异化及股东在项目实施过程中不同阶段的作用加以分析，对PPP合同关于股权变更及限制的条款设计提出建议。最后，说明违反股权变更限制条款的后果
对于基础设施及公共服务领域项目而言，采用政府和社会资本合作模式（PPP），区别于政府传统投资模式下政府主导地位，通过构建政府和社会资本公正平等的合作关系，有效利用社会资本运营管理能力、设备技术、资金实力等资源优势，提高项目产出质量及效率。
SPV的股权结构发生变化，可能会导致不利于项目实施的投资人或实际控制人成为项目主体，增加工程延误、运营管理效率下降、违约失信等风险发生的概率，甚至造成项目实施中断。因此，为有效规避股权变更带来的隐患，在PPP项目合同中一般会约定限制股权变更的相关条款。该条款一般会包括股权变更的含义与范围及股权变更的限制等内容。
（一）股权变更的含义
对社会资本方而言。其希望通过转让其所直接或间接持有的部分或全部的项目公司股权的方式，来吸引新的投资者或实现退出。保障其自由转让股权的权利，有利于增加资本灵活性和融资吸引力，进而有利于社会资本更便利地实现资金价值。因此，社会资本当然不希望其自由转让股份的权利受到限制。
对政府方而言。限制项目公司自身或其母公司的股权结构变更的目的主要是为了避免不合适的主体被引入到项目的实施过程中。由于在项目合作方选择阶段，通常政府方是在对社会资本的融资能力、技术能力、管理能力等资格条件进行系统评审后，才最终选定社会资本合作方。
因此如果在项目实施阶段、特别是建设阶段，社会资本将自身或项目公司的部分或全部股权转让给不符合上述资格条件的主体，将有可能直接导致项目无法按照既定目的或标准实施。
（二）股权变更的方式
目前，项目公司的股权变更主要有以下方式：其一，直接股权转让。即项目公司内部股东直接将股份转让给其他股东或项目公司以外的法人或自然人。其二，间接股权转让。是指作为PPP项目公司股东的社会资本，不转让其持有项目公司的股权，而是采取转让社会资本本身股权的方式，实现转让PPP项目公司股权的目的。例如，投资人会搭建多层级的投资架构，用来保障初始投资人的股权变更不会对项目公司的股权结构产生影响，基于PPP合同设计的差异化，一些PPP合同会将项目公司及其各层级母公司的股权变更均纳入股权变更的限制范围。其三，项目公司增资扩股。可分为项目公司股东认缴和外部投资人认缴增值款两类情形。在项目公司股东认缴的情形下，需要明确约定社会资本和政府方的认缴比例。其四，项目公司减资造成的股权变更。其五，项目公司发生债转股。即项目公司的债权人将其享有的债权部分转为对项目公司的股权部分。其六，项目公司发生分立、合并等行为导致项目公司股权结构的变更。
根据PPP项目运作的实践经验，通过划分项目公司股东结构的不同情景，分析项目公司股权结构变更的合同条款设计。
（一）社会资本由单一企业构成
社会资本方为单一企业，股东结构由单一企业和政府构成。该情境下，由单一企业承担相应责任，股权变更限制将最为严格。
比如，在PPP合同中约定项目公司运营期内股权不得变更。然而，这种约定并不是十分妥当，尤其当出现以下情形时：第一，项目公司上市。公司的股东会发生重大变化，其股权结构也会发生重大变化。第二、社会资本方股权质押融资。项目公司大多需要融资，在融资过程中会与融资方约定将社会资本方的股权质押给融资机构，以求让融资方获得更多的保险，同时导致股权结构的变化。第三、社会资本方增值。如果后期项目公司需要增资，且由社会资本方单方面增资，该情形下会改变股权结构。因此，在社会资本方为一家公司的情形时，并不能一概禁止项目公司发生股权变更。因此，应根据项目需要，或预期相应情形的发生，可以允许股权变更。
（二）社会资本由多家企业构成
社会资本方为多家企业构成，即社会资本方为联合体的组成方式。相对于社会资本方为单一企业的情形，该情形更为复杂。第一，如果PPP项目中的融资由作为联合体一方的金融机构提供。金融机构的主要追求是融资本金及融资收益能够获得保障。在金融机构提供的贷款期限小于PPP项目的合作期限时，如果金融机构能够及时获得合理的融资收益且收回融资本金，可以考虑让金融机构提前转让或变更项目公司的股权予以退出。第二，如果PPP项目社会资本方中既有建设单位又有专业运营管理团队，建设单位的追求施工利润，而对运营阶段的利润空间缺乏兴趣，因此在股权变更的条款设计中应给予建设单位股权退出更大的空间。
在PPP合同中，以锁定期为主，并视之为“股权变更限制的最主要机制”。另外附之于特定主体禁入机制，以达到股权变更限制的目的。
(一) 锁定期。
1.锁定期的含义
锁定期，是指限制社会资本转让其所直接或间接持有的项目公司股权的期间。通常在 PPP 项目合同中会直接规定：在一定期间内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生上文定义的任何股权变更的情形。这也是股权变更限制的最主要机制。
2.锁定期期限
锁定期的期限需要根据项目的具体情况进行设定，常见的锁定期是自合同生效日起，至项目开始运营日后的一定期限（例如2 年，通常至少直至项目缺陷责任期届满）。这一规定的目的是为了确保在社会资本履行完其全部出资义务之前不得轻易退出项目。
3.例外情形
在锁定期内，如果发生以下特殊的情形，可以允许发生股权变更：
（1）项目贷款人为履行本项目融资项下的担保而涉及的股权结构变更；
（2）将项目公司及其母公司的股权转让给社会资本的关联公司；
（3）如果政府参股了项目公司，则政府转让其在项目公司股权的不受上述股权变更限制。
(二) 其他限制
除锁定期外，在一些PPP项目合同中还可能会约定对受让方的要求和限制，例如约定受让方须具备相应的履约能力及资格，并继承转让方相应的权利义务等。在一些特定的项目中，政府方有可能不希望特定的主体参与到PPP项目中，因此可能直接在合同中约定禁止将项目公司的股权转让给特定的主体。这类对于股权受让方的特殊限制通常不以锁定期为限，即使在锁定期后，仍然需要政府方的事前批准才能实施。但此类限制通常不应存在任何地域或所有制歧视。
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