砖济研究|PPP项目民间自提政策框架梳理


来自:砖济咨询     发表于:2019-06-24 09:18:39     浏览:120次
Brick Consulting Research

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摘  要

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起。其中,社会资本发起(即民间自提),指社会资本通过项目建议书的方式向财政部门(政府和社会资本合作中心)推荐潜在政府和社会资本合作项目。为充分发挥民间自提项目在技术、融资与创新方面的优势,避免项目过程的潜在问题,采用合理的政策框架对民间自提项目进行规范与指导则显得尤为重要。



文 | 章文 砖济咨询深圳总部 



一 、民间自提简介

不同于传统的政府发起、政府调研、公开招标的方式,民间自提(Unsolicited Proposals)作为PPP项目的发起方式之一,指社会单位在政府部门无明确要求的情况下,自发地向政府推荐潜在PPP项目。

国际上对于民间自提项目的管理方式因其政府的动机、能力的不同而不尽相同。世界银行对各国民间自提政策进行了梳理与对比研究,对建立民间自提的政策框架具有重要的借鉴意义。



二、政府采用民间自提的原因

根据世界银行的调研,各国政府采用民间自提项目主要有以下三个原因:

(一)政府缺乏相关技术、融资能力。部分国家、地区的政府资源相对匮乏,缺少开发基础设施建设项目的技术与融资能力,因此造成项目延期、融资失败等问题,促使政府部门通过民间自提解决困境。

(二)利用私营部门的创新性。有些政府部门允许民间自提方式,以求借助私营部门的创新创造能力解决基础设施建设问题。

(三)个别政府官员利用民间自提项目贪污受贿。因民间自提项目常常可以跳过常规的项目流程,甚至是直接协商,因此被个别政府官员利用,谋求私利。

需要注意的是,虽然政府部门出于能力与创新性的考虑采用民间自提项目,但二者并非民间自提项目的固有优势,事实上,有许多民间自提项目因管理不当而造成项目延期、成本过高等问题。所以,为了让民间自提项目实现物有所值、契合基础设施建设规划、公平公正等目标,政府部门在民间自提政策上应当权衡利弊,谨慎拟定。



三、民间自提政策框架

民间自提政策一般以提交、评估、调研、采购、实施的流程为框架。其中,实施阶段目前大多无针对民间自提的特殊政策,一般比照政府发起项目的政策进行监督管理。

民间自提政策框架

3.1 提交阶段

提交阶段的政策主要包括以下要点:

(一)   提交对象。提交阶段的集中程度主要取决于政治体制,有的国家制定单一部门负责接收民间自提项目,而有些国家则是完全非集中化,任何部门、任何级别的政府都可以接收民间自提项目。

根据研究报告,采用非集中化提交政策的政府往往需要处理大量的民间自提项目,在低级别政府部门显得尤为明显。此外,在协同各部门评估、监管民间自提项目也遇到诸多困难;同时,低级别政府部门也缺乏评估、实施民间自提项目的能力。

(二)   提交时间。各个国家地区的政策从允许每年一到两次提交到无时间次数限制不一而同。

设置提交时间、次数限制可以避免政府部门被民间自提项目过度占用资源,从而保证政府发起项目的开发效率。

(三)   最低提交要求。政府通常会设定民间自提项目的最低提交要求,例如要求发起者提交详细资料,包括融资能力、技术能力、财务模型、商业计划书等。以南非为例,民间自提项目的最低提交要求包括发起人相关信息、非公开的专利数据、项目已提交的其他部门、项目范围、项目创新点及其证明材料、预计收益与成本、与政府战略发展计划的一致性以及项目提案的有效期等。而澳大利亚新威尔士、哥伦比亚等地在项目通过第一阶段的初步审核后,都要求发起者提供项目技术数据、财务模型的详细资料。

另外,美国亚利桑那州政府设置了审核费用作为提交门槛。发起者应向政府缴纳两张支票,第一张支票(约15000美金)用于初步审核,当审核结果确定时支取,如果项目无法通过初步审核,两张支票都将被退回。第二张支票用于细节审核,具体金额视项目投资额而定。

最低提交要求是非常常见的民间自提政策(约80%的被研究国家都设置了最低提交要求)。最低提交要求可以有效减少低质量的民间自提项目,避免公共资源的浪费

3.2   评估阶段

评估阶段的政策要点主要包括:

(一)  评估流程与时间。一般民间自提的评估政策须明确评估步骤与相应时间,保证评估的效率,并使得发起人对项目评估过程有清晰的预期。

许多政府(澳大利亚新威尔士、美国弗吉尼亚州等)采用两阶段的评估流程,包括初步评估阶段与详细评估阶段。在该流程下,政府部门可以将有限的公共资源用于通过初步评估的项目,而社会单位也避免了为无法通过初步评估的项目编制详细方案。

(二)    评估标准。通过建立评估标准来确定是否接受民间自提项目,且该项目是否应该以PPP方式实施。评估标准的缺失将造成政府部门错误接受不符合公共利益的项目、民间自提项目停滞、民间自提项目无法达到政府部门要求从而浪费资源等问题,因此,建立清晰明确的评估标准是整个评估过程的重中之重。

国际上对于民间自提项目的评估标准存在一定共性,大多数政府要求民间自提项目须符合政府基础设施建设的总体目标与规划。但在关于创新性、物有所值等问题上,各国政府规定则有所不同。

  • 关于物有所值。在美国、澳大利亚等成熟的PPP市场,物有所值是关键的评估指标,即使不要求详细的物有所值分析,一些政府仍然要求民间自提项目具有足够的经济基础。

  • 关于政府支持。有些国家限制政府对民间自提的支持力度(如菲律宾政府只接受不需要政府担保、补贴、入股的民间自提项目),但大多数政府则为民间自提项目提供财务及非财务支持。财务支持通常以项目投资规模的一定比例为限。

(三)    职责分工。评估责任主体通常是单一政府部门,同时要求财政、环保、技术等相关部门协同参与,因此清晰的职责分工有利于推进评估流程。

3.3  调研阶段

调研阶段主要进行可行性研究、编制采购文件等工作,确保只有技术上、财务上、经济上可行的项目进入招投标环节。调研阶段的政策对于民间自提项目的竞争程度具有较大影响,其政策要点如下:

(一)   职责分工。主要有三种模式:(1)由民间自提项目发起人负责;(2)由政府部门负责;(3)发起人在政府部门的严密监督下开展调研工作的混合模式。

责任分配模式的选择主要取决于政府的技术能力,技术能力越强的政府在调研中扮演着更积极的角色。拥有成熟的PPP经验的政府通常选择后两种模式。例如,意大利要求发起人负责调研,但政府部门必须负责可行性研究;而弗吉尼亚州和南非则规定政府须负责项目调研。

政府部门参与项目的可行性研究和采购文件编制有利于充分了解民间自提项目从而提高协商中的地位同时创造公平的投标环境,以及提升自身的项目开发能力。同时,发起人在该阶段的参与程度决定了项目投标过程的竞争程度。政府规划、定义项目能够有效抑制项目发起人的战略优势,更好地吸引其他社会单位参与投标。缺乏相应技术能力的政府可以聘请专业咨询机构参与调研,从而避免利益冲突问题。但涉及高新技术、新兴行业的项目则可能需要项目发起人的参与。

(二)时间框架。清晰的时间是调研过程效率与可预测性的保障。

(三)调研成本补偿。当由项目发起人负责项目调研时,政府部门将补偿相关成本。民间自提政策一般规定了调研成本的最高补偿金额(通常是项目总投资成本的百分比)以及补偿的时间节点与负责人。大多数情况下,调研成本补偿只在项目招标后兑现,从而避免民间自提的滥用。

3.4  采购阶段

政府部门应当在采购阶段引入竞争,如果采用直接协商的采购方式,有可能造成实施延期、PPP交易结构较差、无法实现物有所值等。采购阶段的政策包括以下要点:

(一)   采购过程的竞争程度。有些政府允许通过直接协商方式采购,而另一些政府(超过65%的被研究国家)则要求通过竞争性招标的方式采购。但在市场缺乏兴趣时,政府则多采用直接协商。比如,南非通过市场测试确定是否采用直接协商的方式。

研究发现,直接协商方式因其过程不够透明往往引发法律、政治方面的质疑,甚至导致项目的延期。而竞争性招标的方式可以为政府部门争取更多的协商优势并确保物有所值的实现。

当发起人拥有土地所有权、专利技术等难以超越的战略性优势时,政府部门可通过重组项目减少其优势,或在直接协商前进行基准测试。

(二)   激励机制。许多政府在采购过程中针对项目发起人设置了激励机制,包括:(1)针对发起人进行加分,一般表现为发起人得分上浮一定的百分比;(2)当发起人报价不是最低价时,发起人拥有在时限内匹配最低出价的机会(right to match),当发起人选择匹配时,由发起人中标,当发起人选择不匹配时,由最低报价人中标;(3)项目发起人自动进入最终报价轮(此方法较少使用)。

其中,第二种激励方案最为常见(印度、意大利、菲律宾等),但可能导致无法吸引足够的投标人参与投标。据估计,意大利85%的民间自提项目最终都由发起者中标。1999-2003的数据显示,艾米利亚-罗马涅大区平均每个政府发起项目可吸引4.5个投标者,而民间自提项目平均只有1.5个投标者。

第一种激励方案用于智利、哥伦比亚、韩国等国家。以韩国为例,如果发起者的方案未经政府部门修改便得以通过,同时发起者也不曾提交修正版本,则在投标环节,发起者最终得分可上浮不超过10%;若方案经过修改,则发起者最终得分可上浮不超过5%。亚洲发展银行2011年的研究发现,韩国政府发起项目与民间自提项目的投标人数量无显著差距,这一发现与其他研究的结论相符。因此,当加分的权重较低时,加分不会成为投标结果的决定性因素。

南非等国则没有在采购过程中给予发起人任何激励方案,而是通过调研阶段的成本补偿激励发起民间自提项目。

(三)   竞标人的准备时间。报价时长对竞争程度有很大影响,因为如果竞标人认为无充分准备时间,那么他们很可能不参与项目的招投标。



四、总结

根据世界银行《PPP基础设施采购报告(2018)》,中国在民间自提项目方面发展低于高收入国家、中高收入国家平均水平,国内目前PPP项目以政府发起为主,社会资本发起项目较少。随着国内基础设施建设的发展,PPP项目的技术要求、创新要求逐渐提高,社会资本发起项目的优势逐渐显现。然而,目前社会资本发起方式仍面临着各种困难。

在评估阶段,PPP项目由于涉及财政、国土资源、行业主管部门等多个政府部门,社会资本发起项目往往面临着复杂的审核流程,且由于尚无明确审核时限规定,社会资本面临的不确定性较大。而在采购阶段,如采用非招标方式采购,由于其公平性问题,政府部门与项目本身将面临法律与政治风险。而如果采用公开招标的采购方式,根据相关法规,“招标人不得对潜在投资人实行歧视待遇”,政府部门无法在招投标环节针对项目发起者设置加分等激励机制,将较大幅度削弱社会资本的积极性。

因此,民间自提政策框架应当充分权衡社会资本积极性及项目竞争性。例如,在提交阶段设立最低提交门槛有助于提高民间自提项目的平均质量,节省行政资源的同时提高项目的评估审核效率。在评估阶段,政府部门应当明确审核时限,建立社会资本预期,降低不确定性,从而提高社会资本积极性。根据民间自提政策的国际经验,调研阶段政府参与程度、采购方式与采购激励机制对社会资本积极性与项目竞争性影响较大,为民间自提政策的重点。由于政府部门无法在招投标中为发起者设置激励条件,为激励社会资本并保障后续竞争程度,一方面,政府部门可考虑由发起者进行调研工作,政府对其工作严密监管;另一方面,政府部门可采取公开招标等采购方式,避免采用直接谈判,提高竞争性,防范后续法律政治风险。