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2018年金融市场大事件不断，出现了例如：去杠杆、稳增长、补短板、破刚兑等等热搜关键词，基础设施投融资领域2015-2017年疯狂的PPP似乎出现了低潮，一时间地方投融资平台转型、地方政府债券发行成了地方政府融资破题的关键。小编试从规范的地方政府举债融资方式出发，结合基础设施投融资政策、市场现状，对地方融资平台通过参与PPP项目、发行债券、参与基础设施投资基金等参与地方基础设施建设做浅显分析。
根据明树数据《2018年全国PPP项目年度报告》截至2018年12月31日，全口径统计下PPP市场共成交2513个项目，总投资规模为3.16万亿。92号文（《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》）发布之日至2018年12月31日，财政部PPP综合信息平台项目管理库减少项目共计2137项，储备清单减少项目共计4217项。
月份 | 2018.1 | 2018.2 | 2018.3 | 2018.4 | 2018.5 | 2018.6 |
成交金额 | 3450 | 2767 | 3265 | 2895 | 2343 | 1680 |
成交数量 | 324 | 246 | 270 | 206 | 185 | 192 |
月份 | 2018.7 | 2018.8 | 2018.9 | 2018.10 | 2018.11 | 2018.12 |
成交金额 | 1824 | 1837 | 1993 | 1783 | 2214 | 3417 |
成交数量 | 183 | 184 | 157 | 145 | 172 | -- |
2018年1-12月PPP项目成交规模及数量情况：从第二季度起，受到PPP清库整顿工作影响，PPP市场成交规模大幅下降，第三季度仍在低位。清库整顿工作完成之后，第四季度PPP市场逐渐回温，并在年末达到了一个新的高峰。
（以上数据均来自：明树数据《2018年全国PPP项目年度报告》）
一、2018年出台的PPP、债券发行以及规范融资平台等方面的政策梳理
项目 | 文件名称 | 要点 |
PPP | 关于公布第四批政府和社会资本合作示范项目名单的通知 财金【2018】8号 | 启动第四批PPP示范项目申报工作 |
关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知 财金【2018】54号 | 明确PPP项目核心规范：1.夯实项目前期工作；2.切实履行采购程序；3.严格审查签约主体；4.杜绝违法违规现象；5.强化项目履约监管。 | |
关于下达2018年度普惠金融发展专项资金预算的通知 财金【2018】103号 | 对PPP完成情况良好的地区采取以奖代补的形式给予奖励。 | |
关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见 国办发【2018】101号 | 鼓励地方依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目。 | |
《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》 | 要求积极探索与民营资本合作的模式、路径，对民营企业参与的PPP项目要给予倾斜。 | |
债券发行 | 关于进一步增强企业债券服务实体经济能力，严格防范地方债务风险的通知 | 规范以政府和社会资本合作（PPP）项目发行债券融资。严格PPP模式适用范围，审慎评估政府付费类PPP项目、可行性缺口补助PPP项目发债风险，严禁采用PPP模式违法违规或变相举债融资。 |
关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见 | 加强地方政府债券发行计划管理；合理设置地方政府债券期限结构；促进地方政府债券投资主体多元化。 | |
地方政府债券公开承销发行业务规程 | 地方政府一般债券、专项债券（含项目收益与融资自求平衡的专项债券），可采用弹性招标方式发行。 | |
关于做好地方政府专项债券发行工作的意见 | 今年地方政府债券发行进度不受季度均衡要求限制，各地至9月底累计完成新增专项债券发行比例原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在10月份发行。 | |
《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》 财预【2018】28号 | 以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。 | |
地方政府 债务管理
| 关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知 财预【2018】34号 | 将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重，依法健全规范的地方政府举债融资机制，既要开好“前门”，稳步推进政府债券管理改革，强化政府债券资金绩效管理，提高政府债券资金使用效益，发挥政府规范举债的积极作用，支持补齐民生领域短板，又要严堵“后门”，守住国家法律“红线”，坚守财政可持续发展底线，加大财政约束力度，硬化预算约束，坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为，促进经济社会健康持续发展。 |
关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见 | 鼓励保险机构购买地方政府债券，严禁违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，向保险机构违法违规或变相举债。 | |
关于完善市场约束机制，严格防范外债风险和地方债务风险的通知 发改外资【2018】706号 | 严禁企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任，切实做到“谁用谁借、谁借谁还、审慎决策、风险自担。” | |
金融监管 | 关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知 财金【2018】23号 | 防控地方债务风险，债务性资金不得作为PPP项目资本金，向下穿透底层资产。 |
关于规范金融机构资产管理业务的指导意见 银发【2018】106号 | 打破资产管理产品的刚性兑付，向下穿透底层资产。 |
二、地方融资平台在稳增长、补短板中的重要作用
国务院发布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》国发［2018］23号文，文件要求通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，改革国有资本授权经营体制，完善国有资产管理体制，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作。国有资本投资、运营公司均为在国家授权范围内履行国有资本出资人职责的国有独资公司，是国有资本市场化运作的专业平台。那么，原地方政府融资平台无疑是国有资本投资、运营主体的基础，以此为基础，融资平台应具有相对独立的运作环境和经营产业，对国有资产和城市资源进行集约化和集团化经营，对地方有限的国有资产、城市资源进行战略重组。为地方融资平台注入经营性资产，赋予地方融资平台城市建设、城市经营、城市服务的市场化主体地位，将融资平台从融资主导型向经营城市主导型转变，完善市场运作机制，建立其在地方政府稳增长、补短板方面投资、建设、运营的良性发展机制，发挥其在基础设施领域的市场化主体（社会资本）职能。
三、稳增长、补短板的融资渠道和路径
1. PPP模式
PPP模式的运用为基础设施和公共服务的发展提供的重要的资金来源。地方政府可以通过采用PPP模式运作补短板项目。
2.发行地方政府债券或项目建设债/收益债
按照中央经济工作会议要求，2019年要较大幅度增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板。全国人大常务会授权国务院下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元，其中，新增一般债务限额5800亿元，新增专项债务限额8100亿元。因此，发行地方政府债券或在项目投资过程中发行项目建设债（城市停车场建设专项债、养老产业专项债券、地下综合管廊专项债券、战略新型产业专项债券）或项目收益债解决资金缺口问题。但发行地方政府债券，地方政府需要按照项目融资额的20-30%提供项目资本金，若按2019年需完成1.39万亿元债券发行规模来算，地方政府需要提供3500亿元的资本金。这部分资金可能需要通过PPP模式解决。因此，基础设施建设项目资金缺口的解决需要地方政府债券与PPP模式的结合。
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