我们在前几期的《森林康养产业——政策导引、行业潜力与发展探索》（上、下篇）中提到，森林康养产业是集林业与康养等多元产业嵌入耦合而形成的新概念和新业态，近年在我国得到了蓬勃发展，森林康养示范基地也如雨后春笋般涌现。在森林康养产业基地的建设项目中，PPP模式因其提高了资源使用效能和建设、运营效率等优势，得到了广泛青睐和推广。
平昌县金宝森林康养产业园建设项目采用了PPP模式，是财政部政府和社会资本合作中心项目管理库（项目管理库是指准备、采购、执行和移交阶段项目，已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核）的入库项目。在本期的文章中，我们将以平昌县金宝森林康养产业园建设项目为例，探讨PPP模式下的森林康养项目融资结构、运作方式和风险分配。
一、项目概况
（一）背景介绍
平昌县地处四川东北部，米仓山南麓，是国家扶贫开发工作重点县、秦巴山区连片特困地区县、川陕苏区革命老区县、全省首批扩权强县试点县和百万人口大县。县地自古以来就是达县通往通江、南江、巴州三区县的咽喉。
平昌县全县幅员2229平方公里，总人口107.1万人，有农业人口86.16万人，耕地62.68万亩，森林覆盖率52%。2018年，平昌县实现地区生产总值155.95亿元，增长7.9%；税收总收入8.86亿元，增长12.3%；民营经济增加值94亿元，增长8%，占地区生产总值比重为60.3%；城乡居民人均可支配收入18859元，增长9.8%，其中城镇居民和农村居民人均可支配收入分别为30657元、11945元，分别增长9%、9.6%；全县地方一般公共财政预算收入和支出分别为8.18亿元、64.36亿元。（信息来自平昌县人民政府网站）
（二）主要建设内容
森林康养产业园位于平昌县金宝新区，占地9380.4亩，分为旅游园、生态园、科普教育区，建设内容包括园区道路、石板道路、木栈道、红色观景台、养心长廊、文展中心、文化阁楼、运动休闲广场、全民健身广场、儿童活动广场、园桥、涵洞等配套设施建设。
子项目一：平昌县金宝森林康养产业园园区道路等基础设施建设；新建项目建设园区车行道总长33km，宽度为5.5米。
子项目二：金宝山—懒板凳—鸡公岭—黑麻山区域内生态景观建设；主要内容包括：景观绿化工程、土方造塑、广场工程、园林工程及其它配套服务设施。
子项目三：黄麻溪—三鱼共眼—三岔河—黑山水库区域内生态景观建设；主要内容包括：景观绿化工程、土方造塑、广场工程、园林工程及其它配套服务设施。
子项目四：老翁潭—平桥河—板桥子—磨刀石河—黑岩圈生态景观建设；主要内容包括：景观绿化工程、土方造塑、广场工程、园林工程及其它配套服务设施。
子项目五：棕包山—五龙观—袁家梁—文家梁—肖洞岩—大茅坪区域内生态景观建设；主要内容包括：新建绿化工程、新建广场和道路工程、新建安装工程、新建水景工程及园林绿化景观附属工程建设。
（三）合作期限
项目合作期限为10年，其中建设期2年，项目运营维护期 8年。如建设期延长，运营维护期顺延，整体运营维护期8年保持不变。
（四）地方政府方引入PPP模式的作用
1、平滑政府支出，增加基础设施供给
该项目为生态旅游基础设施及配套工程建设项目，如采用传统模式实施该项目，一次性投入成本过高；引入社会资本方，可将政府短期的建设投入转化为项目全生命周期内的财政补贴，有利于缓解政府财政压力，完善园区内基础设施。
2、优化项目风险分配，降低全生命周期成本，提高政府服务效率
“专业的人做专业的事”，引入专业的社会资本负责设计、投资、融资、建设和运营维护；政府在社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应的风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品供给和服务质量的效能。
二、项目投融资结构
（一）项目估算总投资额
项目总投资为75000万元。其中：工程费用63073.0 万元，占总投资比例84.10%；工程建设其他费用4943万元（征地拆迁费用不超过1000万），占总投资比例6.59%；预备费3401万元，占总投资比例4.53%；建设期贷款利息3583万元，占总投资比例4.78%。
（二）项目投融资资结构
为保证项目的顺利实施，要求项目资本金不低于项目总投资（以建设投资，不含建设期利息的71417万元测算资本金）的30%，即21425.10万元（包含1000万元的注册资本金）。政府方出资6427.53万元（包含300万元的注册资本金），社会资本方出资14997.57万元（包含700万元的注册资本金）。项目资本金按项目建设需求分年到位。
项目资本金外的剩余投资由社会资本方自有资金、或以社会资本方自身为主体融资、或以项目公司为主体融资取得，以上资金到位时间均需满足项目建设需求，并保证项目按期完工。项目具体投资结构表如下表所示：（单位：万元）
表1：项目投融资结构
三、项目运作方式
（一）运作方式概述
根据财政部和住建部联合印发的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建【2015】29号）文件精神，项目采用BOT（建设-运营-移交）的运作模式。该项目由平昌县金宝新区管理委员会通过公开采购方式选择合适的社会资本方，由政府方和社会资本方共同出资成立项目公司。
经平昌县人民政府授权，平昌县金宝新区管理委员会与社会资本方签订PPP项目合同，项目公司应按照PPP项目合同的要求和经批复的设计文件，具体负责项目的投资、建设、养护、管理等，并获取服务费用，项目所有权归平昌县金宝新区管理委员会。维护期届满后，项目公司应将项目设施完好无偿移交给政府指定机构进行管理维护。
（二）具体运作模式
根据项目财务模型测算，并结合项目的实际情况，项目运作具体方式如下：
由平昌县人民政府授权平昌县金宝新区管理委员会与社会资本方签订PPP项目合同，该合同具体内容主要包括双方的合作范围、合作期限、项目的建设、经营及移交、项目付费、双方的权利义务、违约责任等重要事项。
平昌县人民政府授权的出资方与社会资本方共同设立注册地在平昌县的项目公司。项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或签署关于承继PPP项目合同的补充合同。
项目公司基于PPP项目合同约定享有特许经营权，负责该项目的投资、建设、运营维护、管理。
由项目公司负责项目的投资建设事宜。双方可共同委托中介机构，在项目建设过程中实行跟踪审计。
在经营期内，项目公司负责项目的维护，使其处于良好的技术状态，良好的技术状态指：（1）道路自身的物理状态符合有关技术指标的要求，包括道路日常维护、清扫保洁、绿化维护、雨污管网及应急处理；（2）绿化工程包括绿化植物种植、修剪、日常浇灌等，保持绿化面积和存活率；（3）建筑物及其附属设施的维护，保证其一直达到满足使用的状态。
项目的付费机制为“政府付费”，政府方向社会资本方支付的投资回报由可用性服务费、运维绩效服务费等组成。政府方在工程竣工验收合格后按年支付相关费用。
在项目运营维护期内，政府有权对社会资本进行绩效考察，对社会资本维护进行打分评价，形成绩效考核报告。按照项目合同的约定，参照不同的评价结论给予相应的奖补或扣罚。
运营维护期届满后，由平昌县金宝新区管理委员会组织专家对项目进行鉴定和验收，符合核定的技术等级和养护标准的，项目公司将相关资产使用权和权益所有权在无负债、无担保的条件下无偿移交给政府方或其指定部门。
允许社会资本方通过资产证券化、股权转让等多种渠道退出PPP项目投资。
四、项目风险分配
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